关键词

行政/行政复议/矿业权行政许可/理由说明义务

基本案情

法院经审理查明：2006年1月16日，湖南省国土厅向郴州市某矿业公司颁发《采矿许可证》，有效期限为2006年1月至2010年1月，并于2010年变更采矿权人为中某公司。2010年11月和2011年10月，中某公司在国土资源部办理了采矿许可延续登记手续，该采矿证的有效期为2011年10月7日至2012年10月7日，发证日期为2011年12月26日。同时，国土资源部在该采矿许可证上标注“请在本证有效期内解决重叠问题，重叠问题解决后，再申请办理延续登记。否则不再予以延续”。

2006年3月24日，郴州市国土局颁发2006年《采矿许可证》，采矿权人为“苏仙区饭垄堆北段有色金属矿”，有效期限为20063月至2011年3月。2011年该证到期后，由湖南省国土厅办理采矿权延续登记手续，矿山重新登记成立某公司作为新的采矿权人，办理变更登记手续，即2011年《采矿许可证》，有效期限为2011年9月1日至2014年9月1日。

因在采矿许可证有效期内无法解决重叠问题，中某公司于2012年11月向国土资源部提出行政复议申请，以湖南省国土厅授权郴市国土局向某公司颁发《采矿许可证》违法、湖南省国土厅在该公司矿业权坐标范围内重叠、交叉向某公司设置采矿权侵权、湖南省国土厅授权郴州市国土局向某公司颁发《采矿许可证》违反法定程序等为由，请求：撤销湖南省国土厅授权郴州市国土局于2006年向某公司颁发、于2011年又经湖南省国土厅延续的2011年《采矿许可证》的具体行政行为。2012年12月12日，国土资源部决定受理中某公司提出的复议申请，并通知某公司参加行政复议。因认为需要进一步查明有关事实和依据，国土资源部于2013年1月30日中止该案的审理。

2014年7月14日，国土资源部恢复该案审理，并于同日作出国土资复议〔2014〕455号行政复议决定，主要内容如下：第一，湖南省国土资源厅授权郴州市国土资源局颁发本案采矿许可证不符合有关规定。按照《矿产资源开采登记管理办法》、原中华人民共和国地质矿产部《关于授权颁发勘查许可证采矿许可证的规定》（地发〔1998〕48号）以及国土资源部《关于规范勘查许可证采矿许证权限有关问题的通知》（国土资发〔2005〕200号）的规定，本案涉及的小规模铅、锌、银等矿种由国务院地质矿产主管部门授权省级国土资源部门审批发证，并且不得再行授权。湖南省国土厅根据原湖南省地质矿产厅《关于委托审批登记颁发采矿许可证的通知》（湘地行发〔1998〕6号，以下简称湘地行发〔1998〕6号文件）规定，将小规模铅、锌、银等矿种的审批发证权限下放至市级国土资源部门。本案中2006年431000061004*号《采矿许可证》由郴州市国土局颁发，湖南省国土厅认可该发证行为。湘地行发〔1998〕6号文件和湖南省国土厅的该授权行为与上述文件规定不符。第二，本案采矿许可证不符合采矿权审批发证的有关规定。根据有关地质资料，本案红旗岭矿、饭垄堆矿等存在矿权范围垂直投影重叠，尽管在立体空间上采矿权没有重叠与交叉，但垂直投影重叠已经实质构成了矿产资源管理中的矿业权重叠。根据《国务院办公厅转发国土资源部〈关于进一步治理整顿矿产资源管理秩序的意见〉的通知》（国办发〔2001〕85号）第二条“一个矿山原则上只能审批一个采矿主体。不能违法重叠和交叉设置探矿权、采矿权的规定，湖南省国土厅在2006年3月24日授权郴州市国土局向某公司颁发2006年《采矿许可证》时，中某公司的采矿权已经合法存在，湖南省国土厅该发证行为违反了有关矿业权重叠与交叉的禁止性规定。决定撤销湖南省国土厅向某公司颁发的《采矿许可证》。

某公司不服提起本案行政诉讼，请求撤销国土资源部作出的国土资复议〔2014〕455号行政复议决定。

北京市第一中级人民法院于2015年7月1日作出（2015）一中行初字第839号行政判决，驳回某公司的诉讼请求。

一审宣判后，某公司不服提起上诉，北京市高级人民法院于2016年3月2日作出（2015）高行终字第3209号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。

二审宣判后，某公司向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2018年3月7日作出（2018）最高法行再6号行政判决，1.撤销北京市高级人民法院（2015）高行终字第3209号行政判决和北京市第一中级人民法院（2015）一中行初字第839号行政判决；2.撤销土资源部国土资复议〔2014〕455号行政复议决定；3.责令国土资源部重新作出行政复议决定。

裁判理由

法院生效裁判认为：国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定，行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。行政复议决定是复议机关居中行使准司法权进行的裁决，且行使着上级行政机关专业判断权，人民法院对行政复议决定判断与裁量及理由说明，应当给予充分尊重。与此相对应，行政复议决定和复议卷宗也应当依法说明理由，以此表明复议机关已经全面客观地查清了事实，综合衡量了与案情相关的全部因素，而非轻率或者武断地作出决定。因为只有借助书面决定和卷宗记载的理由说明，人民法院才能知晓决定考虑了哪些相关因素以及是否考虑了不相关因素，才能有效地审查和评价决定的合法性。不说明裁量过程和没有充分说明理由的决定，既不能说服行政相对人，也难以有效控制行政裁量权，还会给嗣后司法审查带来障碍。

对本案而言，颁发采矿许可证属于典型的许可类授益性行政行为，撤销采矿许可必须考虑被许可人的信赖利益保护，衡量撤销许可对国家、他人和权利人造成的利益损失大小问题。确需撤销的，还应当坚持比例原则，衡量全部撤销与部分撤销的关系问题。同时，被复议撤销的2011年《采矿许可证》有效期自2011年至2014年9月；国土资源部2014年7月14日作出被诉复议决定时，该《采许可证》的有效期已经临近届满。在许可期限即将届满，双方均已经因整合需要停产且不存在安全生产问题的情况下，被诉复议决定也未能说明撤销的紧迫性和必要性，反而使某公司在可能的整合中处于明显不利地位，加大整合并购的难度。

坚持依法行政和有错必纠是法治的基本要求，但法治并不要求硬性地、概无例外地撤销已经存续的、存在瑕疵甚至是违法情形的行政行为，而是要求根据不同情况作出不同处理。复议机关对违法的行政行为，依法可以作出撤销、变更或者确认违法等行政复议决定，对此，应当审慎选择适用复议决定的种类，权衡撤销对法秩序的维护与撤销对权利人合法权益造成损害的程度以及采取补救措施的成本等诸相关因素；认为撤销存在不符合公共利益等情形时，可以决定不予撤销而选择确认违法等复议结果；确需撤销的，还需指明因撤销许可而给被许可人造成的损失如何给予以及给予何种程度的补偿或者赔偿问题。如此，方能构成一个合法的撤销决定。在对案涉采矿权重叠问题有多种处理方式以及可能存在多种复议结论的情况下，国土资源部选择作出撤销决定，更应充分说明理由。但是，从复议机关所提供的证据与全案卷宗情况来看，被诉复议决定并未体现相应的衡量因素，也未进行充分说理，仅简单以构成重叠即作出撤销决定，难以得到人民法院支持。人民法院认为复议机关所提供的证据材料不能满足司法审查需要，复议机关未完全履行说明理由义务的，可以要求复议机关重新调查处理，并提供可以进行审查的证据、依据以及相应的理由说明。

当然，国土资源部在重新作出行政复议决定时，如经相应专业机构认定某公司与中某公司的《采矿许可证》矿区范围和各自的开采工艺存在确属不能重叠的情形，或者某公司非重叠部分不能独立设立采矿权，或者重叠部分已经影响到中某公司的安全生产且无法通过采取其他防范措施的方法予以解决，又无法通过整合、并购等方式实现采矿权主体同一的，国土资源部仍可依据所查明事实和相应鉴定意见，在衡量全案各种因素和处理结果且充分说明理由的情况下，正确援引法律规范，依法作出撤销行政许可的复议决定；某公司对其合法产权受到的损失则可依法申请国家赔偿。

裁判要旨

复议机关应当审慎选择适用复议决定的种类，权衡撤销对法秩序的维护与撤销对权利人合法权益造成损害的程度以及采取补救措施的成本等诸相关因素；认为撤销存在不符合公共利益等情形时，可以决定不予撤销而选择确认违法等复议结果；确需撤销的，还需指明因撤销许可而给被许可人造成的损失如何给予以及给予何种程度的补偿或者赔偿问题。如此，方能构成一个合法的撤销决定。

关联索引

《中华人民共和国行政诉讼法》第70条

一审：北京市第一中级人民法院（2015）一中行初字第839号行政判决（2015年7月1日）
      二审：北京市高级人民法院（2015）高行终字第3209号行政判决（2016年3月2日）
      再审：最高人民法院（2018）最高法行再6号行政判决（2018年3月7日）