孙国友与水利部水土保持方案批复及复议决定案

（北京一中院公布涉及国务院部委的十大行政诉讼典型案例—⑨）

[典型意义]

本案系首例涉及水土保持行政许可领域的行政案件。本案中，被告作出的被诉批复实体结论并无不当，但存在程序问题，即在受理水土保持方案审批申请之前，即已先行委托监测中心对该方案进行技术评审，违反了《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》第九条第二款之规定，也与行政许可的一般程序相悖。考虑到上述程序问题并未影响到实体结论，也不属于剥夺当事人陈述、申辩权利之重大程序违法情形，故法院依法认定为程序轻微违法，并依据新行政诉讼法的规定判决确认被诉批复违法。一方面体现对行政许可程序的严格监督，另一方面也保证行政许可工作的实效，是适用新行政诉讼法判决确认行政程序违法的典型案件。

[专家点评]

如何对待行政程序违法，是行政法和行政诉讼中的复杂问题。新修订的行政诉讼法确立了“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”，“法院判决确认违法，但不撤销行政行为”的新的处理方式。但是，如何运用这一裁判方式、如何把握“程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响”，不仅关系到这一新的裁判方式的运用，更关系到行政程序作用的发挥。本案以个案方式生动展现了司法对这一裁判方式的具体运用，在把立法规定转化为个案裁判的同时，为观察、验证以及未来评价这一立法规定的成效提供了有力支撑。（点评专家：国家行政学院杨伟东教授）

【裁判文书】

北京市高级人民法院

行政判决书

（2016）京行终1063号

上诉人（一审原告）孙国友，男，1959年5月13日出生。

委托代理人饶建军，北京市万博律师事务所律师。

委托代理人尹力。

被上诉人（一审被告）中华人民共和国水利部，住所地北京市西城区白广路二条2号。

法定代表人陈雷，部长。

委托代理人牛崇桓。

委托代理人邱宝昌，北京市汇佳律师事务所律师。

一审第三人神华宁夏煤业集团有限责任公司，住所地宁夏银川市金风区北京中路168号。

法定代表人邵俊杰，董事长。

委托代理人王新华。

委托代理人周爱文。

上诉人孙国友因行政批复及行政复议决定一案，不服北京市第一中级人民法院（2015）一中行初字第1603号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孙国友的委托代理人饶建军、尹力；被上诉人中华人民共和国水利部（以下简称水利部）的委托代理人牛崇桓、邱宝昌；一审第三人神华宁夏煤业集团有限责任公司（以下简称神华公司）的委托代理人王新华、周爱文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2013年9月4日，水利部针对神华公司报送的《关于报批双马一矿矿井及选煤厂项目水土保持方案报告书的请示》（神宁（2013）219号）作出《水利部关于神华宁夏煤业集团有限责任公司双马一矿矿井及选煤厂水土保持方案的批复》水保函（2013）290号（以下简称被诉批复），主要内容为：基本同意该水土保持方案，批复如下：一、项目概况…；二、项目建设总体要求：（一）基本同意主体工程水土保持评价；（二）同意水土流失防治执行建设生产类项目一级标准；（三）基本同意本阶段确定的建设期水土流失防治责任范围为484.4公顷…；三、生产建设单位在项目建设中应重点做好以下工作：（一）按照批复的水土保持方案，做好水土保持初步设计、施工图设计等后续设计，加强施工组织和管理工作，切实落实水土保持“三同时”制度…；四、按照《开发建设项目水土保持设施验收管理办法》的规定，本项目在投产使用前应通过我部组织的水土保持设施验收。孙国友不服该批复，向水利部提出行政复议。2015年2月11日，水利部作出水复议决（2014）13号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持被诉批复。

孙国友不服被诉批复及被诉复议决定，向北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求一审法院判决撤销被诉批复和被诉复议决定。

一审法院判决认定，《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》）第二十五条第四款规定，生产建设项目水土保持方案的编制和审批办法，由国务院水行政主管部门制定。《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》第八条第二款规定，中央立项，且征占地面积在五十公顷以上或者挖填土石方总量在五十万立方米以上的开发建设项目或者限额以上技术改造项目，水土保持方案报告书由国务院水行政主管部门审批。本案中，神华公司双马一矿矿井及选煤厂项目由国家能源局、国家发展和改革委员会批准立项，且该项目占地面积、挖填土石方量均达到上述规定的标准，该项目水土保持方案应由国务院水行政部门审批。据此，水利部具有对涉案项目的水土保持方案进行审批的职权。《水土保持法》第二十五条第一款规定，在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。该条第二款规定，水土保持方案应当包括水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资等内容。《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》第十条规定，水土保持方案报告的审批条件如下：（一）符合有关法律、法规、规章和规范性文件规定；（二）符合《开发建设项目水土保持方案技术规范》等国家、行业的水土保持技术规范、标准；（三）水土流失防治责任范围明确；（四）水土流失防治措施合理、有效，与周边环境相协调，并达到主体工程设计深度；（五）水土保持投资估算编制依据可靠、方法合理、结果正确；（六）水土保持监测的内容和方法得当。本案中，水利部向法院提交了监测中心针对涉案项目水土保持方案进行审查后作出的《关于报送﹤神华宁夏煤业集团有限责任公司双马一矿矿井及选煤厂水土保持方案报告书﹥技术审查意见的报告》（水保监方案（2013）149号），该报告中详细记载了相关的技术审查意见，具体包括如下几个部分的内容：一、主体工程水土保持分析与评价；二、水土流失防治责任范围；三、水土流失预测；四、水土流失防治目标；五、防治分区及措施总体布局；六、分区防治措施布设；七、水土保持施工组织设计；八、水土保持监测；九、水土保持投资估算；十、水土保持效益分析。上述内容符合前引规定中对水土保持方案内容提出的要求。水利部据此作出被诉批复，实体上并无不当。且孙国友提出的诉讼理由主要涉及环境污染问题，并未对水土保持方案的内容提出有针对性的异议理由及依据。故对于孙国友针对被诉批复实体内容提出的异议主张，不予支持。

关于被诉批复的程序，参照《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》第九条第二款之规定，有审批权的水行政主管部门受理申请后，应当依据有关法律、法规和技术规范组织审查，或者委托有关机构进行技术评审。本案中，水利部在受理神华公司提出的水土保持方案审批申请之前，即已先行委托水利部水土保持监测中心（以下简称监测中心）对神华公司提交的水土保持方案进行技术评审，有违上述程序规定，一审法院对此程序问题依法予以确认。但鉴于该程序问题并未影响到被诉批复的实体结论，故对于孙国友基于此程序问题提出的撤销被诉批复之诉讼主张，依法予以驳回。

关于被诉复议决定的合法性，在案证据可以证明，水利部于2014年12月27日收到孙国友针对被诉批复提出的行政复议申请，于同年12月30日予以受理，并于2015年2月11日作出被诉复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条关于复议期限的规定。此外，向申请人发出受理通知并非行政复议的强制性程序要求，集体讨论也并非行政复议的必经程序，孙国友据此对被诉复议决定程序合法性提出的异议不能成立，故不予支持。但是，鉴于被诉批复存在程序违法情形，被诉复议决定对于被诉批复程序合法性作出的认定存在错误，故依法应予撤销。

综上，水利部作出的被诉批复认定事实清楚、适用法律正确、程序轻微违法但未影响实体结论，依法确认被诉批复违法，但不撤销该批复。基于此，一审法院一并判决撤销被诉复议决定。鉴于一审法院已对被诉批复的合法性进行判定，被诉复议决定被撤销后，复议机关无需重新作出复议决定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十四条第一款第（二）项、第七十九条、第七十条第（一）项以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决：一、确认水利部所作被诉批复违法；二、撤销水利部所作被诉复议决定；三、驳回孙国友的其他诉讼请求。

孙国友不服一审判决，向本院提起上诉。主要理由如下：一审法院认定事实不清，适用法律错误。被诉批复不仅存在程序违法，也存在实体违法等问题，一审判决错误。一审法院对于相关证据认定违反证据规则；无证据证明水利部作出的被诉批复是依申请进行的；水利部作出被诉批复时，未依法听取作为利害关系人孙国友的意见，影响实体内容；被诉批复不仅导致环境污染问题，还造成严重水土流失。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉批复和被诉复议决定。

水利部答辩的主要理由如下：一审法院认定事实清楚，水利部作为审批主体符合法律规定。水利部委托检测中心对涉案项目是否符合技术要求进行评审，符合相关法律规定。水利部所作被诉复议决定符合法律规定，且所作被诉批复及被诉复议决定程序合法。孙国友的上诉理由不能成立，且其主张涉案项目排放污水造成污染的问题，属于环境保护及水污染防治法律规范调整的范畴，并非水利部关于水土保持方案审批工作的范围。请求二审法院驳回上诉请求，并撤销一审判决的第一、二项。

神华公司答辩的主要理由如下：一审判决事实清楚，程序合法，且认定证据的程序合法。孙国友认为被诉批复不仅导致环境污染问题，还造成严重水土流失等主张，属于对事实的歪曲。涉案水土保持方案提出的水土流失防治措施齐全合理，与项目区所属自然条件相适应，与周边环境相协调，符合国家相关标准和规范。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。

一审法院审理期间，水利部向法院提交了以下证据：1、《国家发展改革委关于宁夏自治区马家滩矿区总体规划的批复》；2、《国家能源局综合司关于宁夏马家滩矿区双马井田划分有关事宜的复函》；3、《神华宁夏煤业集团有限责任公司关于报批双马一矿矿井及选煤厂项目水土保持方案报告书的请示》；4、《成立水利部水土保持监测中心的通知》；5、《关于报送﹤神华宁夏煤业集团有限责任公司双马一矿矿井及选煤厂水土保持方案报告书﹥技术审查意见的报告》；6、被诉批复；7、被诉批复的公告；8、两份快递单；9、行政复议申请书；10、行政复议答复通知书；11、水利部水土保持司的书面答复；12、被诉复议决定。

一审法院审理期间，孙国友向法院提交了以下证据：1、承包合同；2、央视的报道；3、关于神华公司被环保部多次批评的报道的网络打印件。

一审法院审理期间，神华公司向法院提交了项目所在地现状的公证书。

一审法院在庭审中，要求水利部补充提交了《神华宁夏煤业集团有限责任公司双马一矿矿井及选煤厂水土保持方案报告书》（报批稿）。

经审查一审法院认为，水利部提交的证据6和证据12为本案被诉行为，不作为证据使用；水利部提交的其他证据均与本案有关，且符合证据形式上的合法性、真实性要求，能够证明相关案件事实，均予以采纳。孙国友提交的证据1与本案有关，且符合证据形式上的合法性、真实性要求，能够证明相关案件事实，予以采纳；孙国友提交的其他证据与本案无关，不予采纳。神华公司提交的证据与本案无关，不予采纳。

上述证据均随案移送本院，经审查本院认为，一审法院认证意见正确，本院予以确认。

本院二审庭审中，神华公司当庭向本院提交编号为神宁（2013）145号的《神华宁夏煤业集团有限责任公司关于报审双马一矿及选煤厂项目水土保持方案报告书的请示》，用以证明神华公司于2013年5月9日向水利部提出了报审申请。孙国友的委托代理人质证认为，该证据神华公司在一审程序中未予提交，不能作为证据纳入二审并作为事实证明的依据；且本案争议焦点即为神华公司何时提出报审申请，对于该重要证据神华公司在一审中没有提交，其真实性值得质疑。水利部认可该证据及其证明力。经审查，本院认为，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。鉴于该证据神华公司无正当理由未向一审法院提交，故本院依据证据规定对此不予接纳。

根据上述合法有效的证据，以及各方当事人不持异议的陈述内容，本院确认如下事实：

2013年7月3日至4日，监测中心主持召开技术评审会，对《神华宁夏煤业集团有限责任公司双马一矿矿井及选煤厂水土保持方案报告书》进行评审。其后，神华公司组织编制单位中煤西安设计工程有限责任公司根据会议形成的评审意见对报告书进行修改。同年8月9日，监测中心对修改后的报告书进行审查后，作出《关于报送﹤神华宁夏煤业集团有限责任公司双马一矿矿井及选煤厂水土保持方案报告书﹥技术审查意见的报告》（水保监方案（2013）149号），表示基本同意该报告书，并向水利部报送《﹤神华宁夏煤业集团有限责任公司双马一矿矿井及选煤厂水土保持方案报告书﹥技术审查意见》，载明以下内容：1、主体工程水土保持分析与评价；2、水土流失防治责任范围；3、水土流失预测；4、水土流失防治目标；5、防治分区及措施总体布局；6、分区防治措施布设；7、水土保持施工组织设计；8、水土保持监测；9、水土保持投资估算；10、水土保持效益分析。2013年8月12日，神华公司向水利部报送《神华宁夏煤业集团有限责任公司关于报批双马一矿矿井及选煤厂项目水土保持方案报告书的请示》，并将《神华宁夏煤业集团有限责任公司双马一矿矿井及选煤厂项目水土保持方案报告书（报批稿）》作为上述请示的附件一并提交。同年9月4日，水利部依据技术审查意见作出被诉批复。2014年12月19日，孙国友向水利部邮寄行政复议申请。同月27日，水利部收到该申请，并于12月30日予以受理。2015年2月11日，水利部作出被诉复议决定，维持被诉批复。同年2月28日，水利部向孙国友邮寄送达被诉复议决定。孙国友遂诉至一审法院。

本院认为，根据《水土保持法》第二十五条第四款规定，生产建设项目水土保持方案的编制和审批办法，由国务院水行政主管部门制定。《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》第八条第二款规定，中央立项，且征占地面积在五十公顷以上或者挖填土石方总量在五十万立方米以上的开发建设项目或者限额以上技术改造项目，水土保持方案报告书由国务院水行政主管部门审批。本案中，神华公司双马一矿矿井及选煤厂项目由国家能源局、国家发展和改革委员会批准立项，且该项目占地面积、挖填土石方量均达到相关规定标准，故本院对水利部针对涉案项目的水土保持方案进行审批具有法定职权予以确认。

根据《水土保持法》第二十五条第一款规定，在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。第二款规定，水土保持方案应当包括水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资等内容。《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》第十条规定，水土保持方案报告的审批条件如下：（一）符合有关法律、法规、规章和规范性文件规定；（二）符合《开发建设项目水土保持方案技术规范》等国家、行业的水土保持技术规范、标准；（三）水土流失防治责任范围明确；（四）水土流失防治措施合理、有效，与周边环境相协调，并达到主体工程设计深度；（五）水土保持投资估算编制依据可靠、方法合理、结果正确；（六）水土保持监测的内容和方法得当。本案中，《关于报送﹤神华宁夏煤业集团有限责任公司双马一矿矿井及选煤厂水土保持方案报告书﹥技术审查意见的报告》（水保监方案（2013）149号）中，载明如下内容：一、主体工程水土保持分析与评价；二、水土流失防治责任范围；三、水土流失预测；四、水土流失防治目标；五、防治分区及措施总体布局；六、分区防治措施布设；七、水土保持施工组织设计；八、水土保持监测；九、水土保持投资估算；十、水土保持效益分析。基于上述内容均符合审批条件的规定，故水利部所作被诉批复的实体内容符合上述相关规定。参照《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》第九条第二款规定，有审批权的水行政主管部门受理申请后，应当依据有关法律、法规和技术规范组织审查，或者委托有关机构进行技术评审。水行政主管部门应当自受理水土保持方案报告书审批申请之日起二十日内，或者应当自受理水土保持方案报告表审批申请之日起十日内，作出审查决定。但是，技术评审时间除外。对于特殊性质或者特大型开发建设项目的水土保持方案报告书，二十日内不能作出审查决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请单位或者个人。本案中，依据现有证据证明水利部在受理神华公司提出的水土保持方案审批申请前，即已先行委托监测中心对该方案进行评审的事实，鉴于水利部并无证据证明其依照相关程序规定，依据神华公司的申请予以受理后方委托有关机构进行技术评审的事实，故一审法院认定水利部行政程序违法正确。

根据《行政诉讼法》第七十四条第（二）项的规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，水利部所作被诉批复的实体内容，均符合相关审批条件的规定，仅存在行政程序违法的问题。根据法律规定，应予确认被诉批复违法。一审法院判决确认被诉批复违法，符合法律规定。基于被诉批复存在程序违法，而水利部在行政复议中系确认被诉批复程序合法，故存在错误认定，一审法院撤销被诉复议决定正确。

另，关于孙国友提出的涉及环境以及水污染等问题，并非水利部针对水土保持方案审批的工作范畴。

综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院应予维持。孙国友的上诉请求和主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人孙国友负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

注：

一审案号：北京市第一中级人民法院（2015）一中行初字第1603号（未在裁判文书网找到）