谷玉梁、孟巧林诉江苏省盐城市亭湖区人民政府房屋征收补偿决定案

人民法院征收拆迁典型案例（第二批）案例八

2018.5.15  公布

[典型意义]

“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现”。科学合理的程序可以保障人民群众的知情权、参与权、陈述权和申辩权，促进实体公正。程序正当性在推进法治政府建设过程中具有独立的实践意义和理论价值，此既是党的十九大对加强权力监督与运行机制的基本要求，也是法治发展到一定阶段推进依法行政、建设法治政府的客观需要。《国有土地上房屋征收补偿条例》确立了征收补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开原则，并对评估机构选择、评估过程运行、评估结果送达以及申请复估、申请鉴定等关键程序作了具有可操作性的明确规定。在房屋征收补偿过程中，行政机关不仅要做到实体合法，也必须做到程序正当。本案中，人民法院结合被诉征收补偿决定的形成过程，着重从评估机构的选定、评估事项的确定、评估报告的送达、评估异议以及补偿方式的选择等多个程序角度，分析了亭湖区政府征收全过程的程序正当性，进而肯定了安置补偿方式与结果的合法性。既强调被征收人享有的应受法律保障的程序与实体权利，也支持了本案行政机关采取的一系列正确做法，有力地发挥了司法监督作用，对于确立相关领域的审查范围和审查标准，维护公共利益具有示范意义。[裁判文书]

江苏省盐城市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2016）苏09行初187号

原告谷玉梁,男,汉族，住江苏省盐城市。

原告孟巧林,女,汉族，住江苏省盐城市。

被告盐城市亭湖区人民政府，住所地在江苏省盐城市亭湖区。

法定代表人张宏春，该区区长。

委托代理人马毅文，盐城市亭湖区五星街道办事处副书记。

委托代理人陈军，江苏一正律师事务所律师。

原告谷玉梁、孟巧林诉被告盐城市亭湖区人民政府（以下简称亭湖区政府）撤销房屋征收补偿决定一案，于2016年10月31日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2016年11月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2017年1月12日公开开庭审理了本案。原告谷玉梁、孟巧林，被告亭湖区政府委托代理人马毅文、陈军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告亭湖区政府于2016年10月10日作出盐亭房征补[2016]8号《盐城市亭湖区人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称案涉《征收补偿决定书》），主要内容为：因2015年4月3日，亭湖区政府作出盐亭房征[2015]1号《关于对青年路北侧地块（地块一）建设范围内房屋实施征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》），原告谷玉梁、孟巧林位于盐城市兴诚嘉园8幢204室的房屋、8幢12号车库在该征收决定范围内。原告谷玉梁、孟巧林在规定的签约期限内未能就案涉房屋与房屋征收部门盐城市亭湖区住房和城乡建设局（以下简称亭湖住建局）达成房屋征收补偿协议，故决定对该户的被征收房屋按照产权调换的方式进行征收补偿，确定了征收补偿费及安置房等。

原告谷玉梁、孟巧林诉称，第一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条规定，只有在为了公共利益需要的情况下方可对城市房屋予以征收，但本案项目建设，是因东风悦达起亚一厂未经审批进行扩容，严重影响了兴诚嘉园小区居民的身体健康，导致居民上访而引起的，不能适用国有土地上房屋征收的规定。第二、被告亭湖区政府依靠行政职权强制原告进行搬迁，违背相关法律、法规及盐城市人民政府会议纪要的精神。第三、被告亭湖区政府作出的案涉房屋征收补偿决定程序违法，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第2条的规定，自被告亭湖区政府发布房屋征收决定之日起，没有与原告协商选定房地产价格评估机构，也未进行实地查勘，原告至今没有看到完整的房地产估价报告书。综上，请求：1、撤销被告亭湖区政府作出的案涉《征收补偿决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。

原告谷玉梁、孟巧林向法庭提交并经庭审质证的证据有：

证据1、房地产估价报告一份，该报告是仁禾公司出具给亭湖住建局的，该估价报告估价师申明第三条载明该估价报告在出具之日起一年内有效，本报告价格超时六个月的，应根据房地产市场价格作相应的调整，现在被告方提供的价格已经超过了六个月或者一年，所以我方认为该估价报告也应该失效。

被告亭湖区政府答辩称，1、被告对青年路北侧地块（地块一）项目依法作出《房屋征收决定》，案涉项目征收基础依据及征收行为合法；2、被告具有作出案涉房屋征收补偿决定的行政职权；3、案涉房屋征收补偿决定书认定事实清楚，证据充分，依据正确，程序合法。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。

被告亭湖区政府在法定期限内向本院提供并经庭审质证的证据有：

证据1、2015年4月3日盐亭房征〔2015〕1号《关于对青年路北侧地块（地块一）建设范围内房屋实施征收的决定》；

证据2、2015年4月3日盐亭房征〔2015〕1号《房屋征收决定公告及补偿方案（附公证书）》；

证据3、2015年4月4日盐阜大众报；

证据4、2016年7月25日（2016）苏行终453号江苏省高级人民法院行政判决书；

证据1-4证明征收决定及征收补偿方案的合法性；

证据5、2015年3月17日青年路北侧地块（地块一）房屋征收评估机构报名公告（附公证书）；

证据6、2015年4月3日青年路北侧地块（地块一）房屋征收范围内被征收人协商选择房屋征收评估机构的公告及报名情况公示；

证据7、2015年4月13日协商结果告知书；

证据8、2015年4月14日关于抽签确定青年路北侧地块（地块一）房屋征收评估机构的公告（附公证书）；

证据9、2015年4月15日评估机构抽签签到表及抽签过程公证书；

证据10、2015年4月16日关于抽签确定青年路北侧地块（地块一）房屋征收评估机构结果的公告（附公证书）；

证据11、2015年4月17日房屋征收评估委托合同；

证据5-11证明评估机构依法产生；

证据12、2015年4月23日青年路北侧地块（地块一）房屋征收签约期限公告（附公证书），证明签约期限公告及公示证明；

证据13、2015年5月19日协商记录；

证据14、2016年5月17日协商记录；

证据15、2016年6月7日协商记录；

证据13-15证明作出补偿决定前征收实施单位与原告依法进行协商；

证据16、2016年7月26日拟提请作出补偿决定告知书及送达回证（附公证书）；

证据17、2016年10月8日盐城市亭湖区住房和城乡建设局房屋征收补偿决定申请书；

证据18、2016年10月10日盐亭房征补〔2016〕8号，盐城市亭湖区人民政府房屋征收补偿决定及送达回证（附公证书）；

证据19、2016年10月10日房屋征收补偿决定公告（附公证书）；

证据20、2016年10月12日补偿决定备案的函；

证据16-20证明征收补偿决定合法、有效。

证据21、谷玉梁、孟巧林户籍证明；

证据22、谷玉梁、孟巧林户房屋登记信息表及车库信息；

证据21-22证明被征收房屋权属、性质、用途、面积等；

证据23、2012年1月17日中低价位商品房开发建设协议；

证据24、2013年2月3日中低价位商品房开发建设协议；

证据25、青年路北侧地块一安置房源清单；

证据26、2015年2月11日盐住保房计函〔2015〕2号，关于青年路北侧地块房屋征收提供安置房源计划的函及安置房源价格表；

证据23-26证明安置房源充足、到位；

证据27、2015年4月21日分户评估结果公示（附公证书）；

证据28、2015年4月23日谷玉梁、孟巧林户房屋征收分户估价报告单及送达回证；

证据29、2015年4月23日谷玉梁、孟巧林户装饰装潢及附属设施评估明细表及送达回证；

证据30、2015年4月24日关于青年路北侧地块所涉兴诚嘉园小区车库价的评估说明；

证据31、仁禾评估机构营业执照及资质证书；

证据32、评估人员估价证书；

证据27-32证明依法对原告被征收房屋进行评估并送达，被征收房屋补偿价格合法性；

被告亭湖区政府在法定期限内向本院提交的法律依据有：

1、国务院《征补条例》第25、26条及第三章；

2、建房[2011]77号住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》；

3、苏政发[2011]91号《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定》第7、9、10条；

4、盐政发[2011]210号《盐城市国有土地上房屋征收与补偿办法》第38条；

5、盐政发[2011]281号《盐城市人民政府关于市区国有土地上房屋征收与补偿有关事项的处理意见》；

6、盐政规发[2013]6号《盐城市国有土地上房屋征收补偿决定工作规程的通知》。

经庭审质证，被告亭湖区政府对原告谷玉梁、孟巧林提交的证据的真实性、合法性和关联性无异议，但证明目的有异议，该房地产估价报告是评估机构对安置房的评估报告，不能达到原告的证明目的。原告谷玉梁、孟巧林对被告亭湖区证明所举证据均有异议，认为被告给予的补偿款在盐城已经买不到同样大小的房子。

本院对被告在庭审中提交的证据作如下确认：对原告谷玉梁、孟巧林提供的证据的真实性和合法性予以确认，但该证据系对安置房的估价报告，不能证明亭湖区住建局对原告房屋的评估报告已经失效。对被告亭湖区政府提供的所有证据能反映案涉房屋从征收、协商、抽签确定评估机构、作出评估报告、安置房来源及定价、申请作出补偿决定以及相应送达、公告的全过程，与案件审理相关联，本院予以确认。

本院经审理查明以下事实，原告谷玉梁、孟巧林户系坐落于兴诚嘉园8幢204室及8幢12号车库的所有权人。2015年4月3日，亭湖区政府作出案涉《房屋征收决定》并予以公告，决定对包括涉案房屋在内的相关国有土地上的房屋实施征收，且一并公布了《青年路北侧地块房屋征收红线图（地块一）》和《青年路北侧地块（地块一）房屋征收补偿实施方案》，并确定盐城市亭湖区住房和城乡建设局为房屋征收部门，盐城市房屋征收服务中心、盐城市天湖房屋征收服务中心和盐城信荣房屋征收服务中心为房屋征收实施单位。2015年3月17日，亭湖住建局作出了《青年路北侧地块（地块一）房屋征收评估机构报名公告》并予以了张贴公告。2015年4月3日，亭湖住建局将报名的评估机构予以了公示，并作出了《关于青年路北侧地块（地块一）房屋征收范围内被征收人协商选择房屋征收评估机构的公告》并予以张贴公告，告知被征收人从报名并依法公示的4家房地产价格评估机构中协商选定1家房地产价格评估机构，并于4月13日前书面告知协商结果，并告知了协商不成的结果。因在规定的时间内被征收人未协商确定评估机构，2015年4月15日，亭湖住建局在亭湖区公证处公证下采用抽签的形式选定了江苏仁禾中衡工程咨询房地产估价有限公司（以下简称仁禾公司）为案涉地块房地产价格评估机构。2015年4月16日，亭湖住建局对评估机构选定的过程和结果予以了公告。2015年4月17日，亭湖住建局与仁禾公司签订了《房屋征收评估委托合同》，约定仁禾公司为案涉地块约269户进行价值评估等。与此同时，亭湖住建局对涉案房屋进行了调查取证，获取了涉案房屋的权属证明等基本材料。2015年4月21日，亭湖住建局对案涉地块项目征收范围内的房屋分户初步评估结果予以了公示，其中谷玉梁、孟巧林房屋面积140.23、房屋单价为5355元/㎡，公示表中注明了评估面积依据产权证载面积确定，初步评估结果为被征收房地产单价，不含装饰装潢、附属物、搬迁补助、临时安置补助及奖金等费用，并告知了10日申请复核，对复核结果不服，可向市房地产评估专家委员会申请鉴定等权利。2015年4月23日，仁禾公司对涉案房屋进行了评估，并陆续出具了涉案房屋的《房屋分户估价报告单》、《装饰装潢评估明细表》、《附属物评估明细表》和车库评估说明等，评估涉案房屋面积和单价与初步评估结果相同，装饰装潢部分价值为98365元、附属物价值为34340元、车库单价为2700元/㎡。亭湖住建局于2015年4月25日向原告方留置送达了《房屋分户估价报告单》，于2016年6月24日向原告方留置送达了《装饰装潢评估明细表》、《附属物评估明细表》。评估结果公布、送达后，原告方在规定期限内，未向评估机构书面申请复核评估。

另查明，盐城市房屋征收服务中心就案涉房屋的征收补偿等问题多次与原告方进行了协商，因差距较大，双方在签约期内未能达成征收补偿协议。2016年7月26日，亭湖住建局向原告发出《告知书》，要求原告对征收补偿方式进行选择，是选择货币补偿还是选择房屋产权调换，并提供书面答辩意见书，逾期不选择不提供的，视为放弃选择和申辩的权利，将提请亭湖区政府依法作出征收补偿决定。同日，亭湖住建局在亭湖区公证处的公证下向原告留置送达了该《告知书》。原告谷玉梁、孟巧林并未在《告知书》指定的期限内对征收补偿的方式进行选择，也未提交书面意见书等。2016年10月8日，亭湖住建局报请被告亭湖区政府对涉案房屋做出征收补偿决定。2016年10月10日，被告亭湖区政府作出案涉《房屋征收补偿决定书》。同日，在亭湖区公证处公证员的公证下向原告送达了该《房屋征收补偿决定书》，且在征收范围内进行了公告公示。该征收补偿决定书的主要内容为：1、对被征收房屋按照产权调换方式的补偿方案的征收补偿费为人民币953293元。2、对被申请人实行房屋产权调换，申请人在中江嘉诚安置房小区安排1幢1201室建筑面积约为143.06m2左右（以安置房屋实际建筑面积为准）的房屋对被申请人予以安置，安置单价为5130元/m2计算，超出安置面积部分单价为5700元/m2计算；车库号1-23，面积约13.53m2，单价2980元/m2，合计总价775830.3元。被申请人的房屋征收补偿款抵充购房款。产权调换差价结清后，房屋产权归被申请人所有。3、被申请人应当在收到本决定书之日起15日内将兴诚嘉园8幢204室及8幢12号车库搬迁完毕，并将腾空的房屋交由申请人拆除。原告谷玉梁、孟巧林认为案涉房屋征收补偿决定违反法律规定，遂向本院提起行政诉讼，要求撤销案涉《征收补偿决定书》。

本院还查明，与原告同小区的朱银生等15人因对案涉地块的征收决定即盐亭房征[2015]1号《关于对青年路北侧地块（地块一）建设范围内房屋实施征收的决定》不服，向本院提请行政诉讼，诉请撤销。本院于2016年1月25日作出了（2015）盐行初字第00058号行政判决书，驳回朱银生等15人的诉讼请求。江苏省高级人民法院于2016年7月25日作出了（2016）苏行终453号行政判决书，驳回朱银生等人的上诉，维持本院（2015）盐行初字第00058号行政判决书。

本院认为，依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”、第二十六条第一款：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”的规定，本案中，被告亭湖区政府具有作出案涉房屋征收补偿决定的法定职权。

关于评估机构的选定及评估报告的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”；《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定》第九条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定。”本案中，房屋征收部门亭湖住建局于2015年3月17日发布青年路北侧地块（地块一）房屋征收评估机构报名公告，接受符合条件的房地产价格评估机构报告，2015年4月3日对符合条件的四家评估机构，按照报名先后顺序予以公示，于同日在征收范围内张贴《关于青年路北侧地块（地块一）房屋征收范围内被征收人协商选择房屋征收评估机构的公告》，请被征收人在公示的四家房地产价格评估机构中协商选定一家评估机构对被征收房屋及用于产权调换房屋依法进行评估，并于2015年4月13日前书面告知协商结果，逾期未能协商选定或未能书面告知协商结果的，视为协商不成，将通过抽签方式依法确定一家评估机构作为该项目房地产价格评估机构。因被征收人未能在规定期限内协商选定评估机构，亭湖住建局于2015年4月15日通过抽签方式，依法确定江苏仁禾中衡工程咨询房地产估价有限公司为案涉地块的评估机构，并于次日发布公告，江苏省盐城市亭湖公证处对抽签过程及结果进行全程公证。2015年4月17日，房屋征收部门亭湖住建局（甲方）与江苏仁禾中衡工程咨询房地产估价有限公司（乙方）签订房屋征收评估委托合同，委托乙方以房屋征收决定公告之日为评估时点，对青年路北侧地块（地块一）项目的房屋征收补偿价格作出评估。2015年4月21日亭湖住建局对征收范围内房屋的分户初步评估结果进行公示，并在征收范围内张贴。2015年4月25日向原告谷玉梁、孟巧林户留置送达案涉房屋分户估价报告单，2016年6月24日向原告谷玉梁、孟巧林送达装饰装潢、附属物评估明细表，原告未在法定期限内对以上估价结果提出异议。现原告提出评估机构选定不合法，没有看到完整的房地产估价报告书，但未能提供相应的证据证明，原告所述缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

关于征收补偿决定对原告涉案房屋面积、权属、性质、用途等认定是否正确的问题。本案中，被告亭湖区政府根据原告户籍证明、房屋登记信息表、车库信息等房屋权属证明材料进行调查，确定被征收房屋权属、性质、用途及面积等，并将调查结果在房屋征收范围内进行张贴公示，该事实有被告提交的公证文书予以证实。在该公示表上明确告知被征收人如对该公示有异议的，可于10日内向评估机构申请复核，对复核结果有异议的，可以向市房地产评估专家委员会申请鉴定。原告谷玉梁、孟巧林在规定期限内未提出复核及鉴定申请，现其主张案涉房屋实际面积大于登记面积，无事实和法律依据，本院不予采纳。

关于涉案房屋价值确定是否合理问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，仁禾公司作为经依法抽签产生、具有相应资质的房地产价格评估机构，对涉案房屋进行了评估，出具了评估报告，并交待了相关权利。原告谷玉梁、孟巧林收到评估报告后，并未依照上述规定向评估机构申请复核评估。在此情况下，被告亭湖区政府依据评估机构出具的分户评估报告等材料，确定涉案房屋、装饰装潢、附属物的价值，并据此确定补偿金额并无不当。

关于补偿方式选择是否合法问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”。本案中，由于原告在规定的签约期限内未与房屋征收部门亭湖住建局达成征收补偿协议，房屋征收部门于2016年7月26日书面告知原告依法享有选择征收补偿方式的权利，但原告在规定期限内未选择征收补偿方式。也没有提交书面答辩材料。被告亭湖区政府为充分保障原告的居住权，最终确定产权调换的补偿方式进行安置，并无不当。

关于涉案征收补偿决定程序是否合法问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，被告亭湖区政府在房屋征收部门亭湖住建局与被征收人谷玉梁、孟巧林未能达成补偿协议的情形下，根据亭湖住建局的报请，按照征收补偿方案作出案涉补偿决定，依法向原告进行了送达，并在房屋征收范围内进行了公告，符合上述规定，程序合法。

关于原告谷玉梁、孟巧林主张的案涉《房屋征收决定》不合法、依法不应当搬迁的问题，由于案涉《房屋征收决定》已经司法审查，生效判决确认了其合法性，故对于原告谷玉梁、孟巧林的该主张，本院不予支持。

综上，被告盐城市亭湖区人民政府作出的案涉《征收补偿决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告谷玉梁、孟巧林的诉讼请求依据不足，本院不予支持。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第十五条、第十九条、第二十条第一款、第二十一条第一款、第二十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告谷玉梁、孟巧林的诉讼请求。