上海市黄浦区典艺馄饨店诉上海市黄浦区市场监督管理局、上海市

食品药品监督管理局行政许可不予延展决定及行政复议决定案

上海行政审判十大典型案例（2017）

案例4

【典型意义】

行政机关所作的行政行为没有相应的法律依据，同时又侵犯了行政相对人的合法经营权，法院结合实际情况，考虑其他法益，最终判决确认行政机关行政决定违法，既体现了对小业者经营权的平等保护，也实现了行政诉讼的立法本意。行政许可既是行政机关对市场经营主体的管理手段，也是对市场经营主体经营活动的保障。本案中，法院经审理认为典艺馄饨店的相邻纠纷不是食品药品监管部门许可审查的职责范围，同时，行政许可的延续不是对行政许可的重新审核，也不涉及对行政许可内容的改变，故不应适用《行政许可法》第八条“客观情况发生重大变化”的规定。本案从行政许可的法定条件出发对被诉行政决定进行了审查，体现了行政许可程序对于塑造市场营商环境的积极价值，也对行政机关开展许可行为的法定要件提出了具体的要求，以推动行政机关不断完善保障市场主体经营权方面的职能。

上海市黄浦区人民法院

行 政 判 决 书

（2017）沪0101行初240号

原告上海市黄浦区典艺馄饨店，经营地上海市黄浦区。

经营者胡海耀，男，1963年12月27日出生，汉族，住所地上海市黄浦区。

被告上海市黄浦区市场监督管理局，住所地上海市。

法定代表人张芹。

被告上海市食品药品监督管理局，住所地上海市。

法定代表人杨劲松。

原告上海市黄浦区典艺馄饨店(以下简称典艺馄饨店)不服被告上海市黄浦区市场监督管理局(以下简称黄浦市场局)食品经营许可证换证申请驳回决定，以及不服被告上海市食品药品监督管理局(以下简称市食药监局)所作行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月11日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月9日公开开庭进行了审理。原告典艺馄饨店的经营者胡海耀及其委托代理人周富毅，被告黄浦市场局副局长凌培东及委托代理人林敏华、聂海军，被告市食药监局的委托代理人汤奥博，证人许某1、许某2、赵某某、章某某、曹某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告黄浦市场局于2016年11月11日对原告作出黄食换许驳字(2016)第12578号食品经营许可证换证申请驳回决定，认为原告于2016年10月20日提交的食品经营许可证有效期延续申请涉及影响公共利益，根据《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)的规定，不符合申请条件，决定不予支持。原告不服向被告市食药监局申请行政复议，被告市食药监局于2017年3月31日作出沪食药监复决字(2017)第4号维持的行政复议决定。

原告典艺馄饨店诉称：原告经营者胡海耀自2013年起获得餐饮服务许可证，因该许可证有效期限至2016年11月13日届满，故原告于2016年10月20日向被告黄浦市场局提出延续申请。被告却以原告申请事项影响公共利益为由，于同年11月11日作出驳回决定。原告认为经营者胡海耀因未同意威海路XXX号业主的无理借款请求，故该业主就联合其他业主以所谓的邻里纠纷等为由向被告黄浦市场局举报，声称原告经营对其产生影响。实际上，原告经营情况始终符合许可证的授予条件，且原告的食品经营属于无烟、无排放，营业至今未曾有噪音扰民、环境污染等情形。2016年11月10日，被告黄浦市场局组织的听证过程中，被告和举报人始终没有提出任何证据证明原告经营活动存在影响公共利益的情形。原告实际经营者胡海耀系个体工商户，个人生活来源于该店铺营业收入，被告黄浦市场局的驳回决定剥夺了胡海耀的生活来源。故原告认为被告黄浦市场局所作驳回决定无事实依据，无证据支持，明显错误，严重侵害原告的合法权益。被告市食药监局所作维持的复议决定亦违法。故诉请法院判决撤销被告黄浦市场局于2016年11月11日所作黄食换许驳字(2016)第12578号食品经营许可证换证申请驳回决定及被告市食药监局于2017年3月31日所作沪食药监复决字(2017)第4号行政复议决定。

原告在诉讼中向本院提供以下证据证明其诉讼主张：

1.黄食换许驳字(2016)第12578号《<食品经营许可证>换证申请驳回通知书》(以下简称《驳回决定》)及沪食药监复决字(2017)第4号《行政复议决定书》，证明被诉行政行为存在且被告黄浦市场局在决定中未合理说明理由；

2.2016年11月5日翁明霞出具的证明，证明翁明霞与胡海耀合伙经营典艺馄饨店，因拒绝威海路XXX号、XXX号业主无理的存款借款请求，故两业主以各种理由向行政机关投诉举报，影响典艺馄饨店正常经营；

3.《个人账户明细账单》，证明威海路XXX号及威海路XXX号业主要求胡海耀在指定银行存款的事实；

4.示意图及照片，证明原告周围环境无污染等情况；

5.证人曹某某的证言，证明威海路XXX号、XXX号业主与胡海耀之间存在经济纠纷。曹某某述称，2015年其陪同胡海耀至浦发银行大楼，有一个青年男性要求胡海耀存二十万元理财，以解决典艺馄饨店的相邻纠纷；

6.证人章某某的证言，证明典艺馄饨店经营过程中未影响周边居民生活。章某某述称，其系合伙人翁明霞雇佣管理典艺馄饨店，就居民投诉的问题典艺馄饨店很早就进行了整改，不存在影响居民生活的情况，居民投诉的起因是由于经济纠纷，目前其已离职。

被告黄浦市场局辩称：原告原获得的餐饮服务许可证有效期限截止时间2016年11月13日，因根据自2015年10月1日起施行的《食品经营许可管理办法》的有关规定，从事食品销售和餐饮服务活动，应当依法取得食品经营许可证。原告在许可证有效期届满前，即2016年10月20日向被告提交食品经营许可换证申请。被告受理后发现原告在经营中引起邻里纠纷，卫生等方面产生隐患，并影响了周边居民的生活休息，居民投诉已达70余次。因居民强烈要求听证，被告于2016年11月10日按照相关法规举行了听证，制作了相关笔录，周边居民提交的照片、报警记录、信访等材料，证明原告影响威海路92弄居民的生活权益。被告在这个基础上认为事实上已发生了重大变化，于2016年11月11日依照《行政许可法》的规定，作出被诉驳回换证申请的决定。该决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求判决驳回原告的诉讼请求。

被告黄浦市场局出示《食品经营许可管理办法》第六条、黄委[2014]170号《关于组建上海市黄浦区市场监督管理局的通知》，证明被告黄浦市场局具有作出被诉行政行为的职权；出示《行政许可法》第四十七条第一款、第四十八条第二款，《食品经营许可管理办法》第十六条、第十八条，证明行政程序合法；出示《行政许可法》第四十八条第二款、《行政许可法》第八条第二款，证明被诉行政行为适用法律正确。

被告黄浦市场局提供以下证据：

1．《食品经营许可换证申请书》，证明原告提出行政许可申请；

2.黄食换许受字(2016)第11866号《<食品经营许可证>换证申请受理通知书》、典艺馄饨店个体工商户营业执照、沪餐证字XXXXXXXXXXXXXXXX《餐饮服务许可证》、经营者胡海耀身份证复印件、承诺书、食品安全培训增值税发票，汪琴娜、章某某身份证复印件，《单位生活垃圾收运处理服务合同》、收件凭证，证明被告黄浦市场局受理原告换证申请；

3.餐饮服务许可证延续现场核查表，证明被告按规定对原告进行了现场核查；

4.行政许可听证告知书回执、2016年10月27日威海路92弄居民听证申请书及委托书，证明向利益关系人告知了听证权利；

5.黄市监食药许(食)听通[2016]001号、黄市监食药许(食)听通[2016]002号行政许可听证通知书，证明2016年10月31日通知了原告及威海路92弄居民代表出席听证会；

6.行政许可听证记录、签到表，证明听证程序合法；

7.换证审核意见表，证明被告对原告申请食品经营许可证审核程序合法；

8.《驳回决定》及送达回执，证明告知原告驳回续证申请，并送达该通知;

9.威海路XXX号、92弄居民信访材料，证明原告经营过程中影响到周边居民利益，且时间长、矛盾深，属群体性纠纷；

10.被告黄浦市场局对原告作出行政处罚决定书三份，证明原告曾多次发生违法行为；

11.由居民提供的原告店面现场环境照片，证明原告经营场所卫生、污水管等周边环境状况；

12.2016年10月南京东路市场监督管理所《关于威海路XXX号的情况汇报》，证明被告黄浦市场局曾多次处置原告扰民纠纷；

13.证人许某1的证言，证明原告经营活动影响相邻居民生活。许某1述称，其住在原告楼上，自胡海耀经营馄饨店以来影响其正常生活，噪音、排污、消防和用电安全问题突出。其于2014年初多次向各部门反映，各部门也要求原告改变业态。原告从2017年5月开始将店面改造为水果经营后相邻影响消除，居民也未再投诉;

14.证人许某2的证言，证明原告经营活动影响相邻居民生活。许某2述称，其住在威海路XXX弄XXX号，自从原告开业，油污直接倾倒在下水道，造成污水外溢、路面油滑，为此多次向有关部门反映情况;

15.证人赵某某的证言，证明原告经营活动影响相邻居民生活。赵某某述称，原告开业后对威海路XXX号影响最大，污水外溢、气味严重，居委会于2014年1月就来了解过情况，其和胡海耀之间不存在存款、借款纠纷。

被告市食药监局辩称：被告市食药监局作为复议机关在法定期限内受理原告的行政复议申请后，在法定期限内通知了被告黄浦市场局答辩，经审查认为被告黄浦市场局所作换证申请驳回决定认定事实清楚，程序合法，依据正确。被告市食药监局在法定期限内作出的行政复议决定程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。

被告市食药监局出示《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第十七条第一款、第二十三条第一款、第三十一条第一款、第二十八条第一款第(一)项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条，证明其具有行政复议的法定职责，行政复议程序合法，所作维持决定符合法律规定。

被告市食药监局为证明复议决定合法向本院提供以下证据：

1.行政复议申请书，证明原告向其申请行政复议；

2.沪食药监复受字(2017)第4号行政复议受理通知书及邮寄凭证，证明依法受理了原告的复议申请；

3.沪食药监复答字(2017)第4号行政复议答复通知书及邮寄凭证，证明复议机关要求黄浦市场局提交答复书；

4.行政复议答复书，证明黄浦市场局作出行政复议答复；

5.沪食药监复延字(2017)第4号行政复议延长审理期限通知书及邮寄凭证，证明被告市食药监局决定延长行政复议期限，并向原告和黄浦市场局邮寄通知书；

6.沪食药监复决字(2017)第4号行政复议决定书及其送达凭证，证明被告作出行政复议决定书，并向原告和黄浦市场局邮寄送达。

经庭审质证，原告对被告黄浦市场局提供的职权、程序依据没有异议，对法律依据提出异议，认为原告经营不存在重大客观情况变化，被告法律依据适用错误。对证据9质证认为不具有真实性，证据11不能反映是原告经营造成的排污、气味等问题，原告所处的本来就是老式里弄，可能有其他沿街铺面造成；证据10与本案无关联性，被告黄浦市场局以相邻关系为由作出行政决定，而非因既往行政处罚；证据12不能证明行政行为合法，该报告中也反映被告黄浦市场局派出机构也认为排污、噪音、油烟、用电等都不属市场监管部门的职责范围。对证据13－15质证认为，证人许某1、许某2、赵某某的证言不具有真实性。原告对被告市食药监局提供的证据6认为未查明事实，不具有合法性，对复议机关其他依据、证据没有异议。

被告黄浦市场局及市食药监局对原告提供的证据1没有异议，对其他证据的真实性不予认可。

本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1证明其具有诉权，本院予以确认；证据2-6与本案待证事实无关联性，本院不予采纳。被告黄浦市场局提供的证据1－8具有真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以确认。证据9－12具有真实性，但与行政行为合法性无关联；证据13－15与本案待证事实无关联性，本院不予采纳。被告市食药监局出示的证据具有真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以确认。

经审理查明：原告典艺馄饨店位于本市威海路XXX号底层前后客。2013年11月14日业主胡海耀作为个体工商户，以典艺馄饨店为名取得餐饮服务许可证，有效期限为2013年11月14日至2016年11月13日。2016年10月20日，原告向被告黄浦市场局申请延续食品经营许可。被告黄浦市场局于同日受理，当日进行了许可证延续现场核查，经核实确认原告经营许可条件与原发证条件经比对，无本质变化。期间，因威海路92弄居民申请听证，被告黄浦市场局于2016年10月31日向原告和居民发出行政许可听证通知书，并于同年11月10日举行听证，居民代表许某1、许某2、赵某某、曹立强、宋爱娟等人及原告经营者胡海耀参加了听证。居民代表许某1等人述称，原告自2013年底经营馄饨以来影响其正常生活，开窗有油烟、煤气味，原告厨余垃圾往下水道排放，造成下水道多次堵塞，原告用电超负荷，房屋系砖木结构，存在安全隐患。居民们自2014年初开始多次向居委街道等部门反映，各部门确实觉得原告影响居民正常生活，要求原告改变业态。听证后，被告黄浦市场局认为许可事实情况发生重大变化，于2016年11月11日作出被诉《驳回决定》，文书中未指明具体适用的法律条款。原告不服，于2017年1月5日向被告市食药监局提出行政复议申请。被告市食药监局受理后于同月11日向黄浦市场局发出行政复议答复通知书。黄浦市场局于同月20日予以答复，答复书中明确其依照《行政许可法》第四十七条第一款、第八条第二款、《食品经营许可管理办法》第十八条的规定，作出被诉《驳回决定》。被告市食药监局于同年3月3日发出行政复议延长审理期限通知书，后于同年3月31日作出被诉行政复议决定，维持被告黄浦市场局的《驳回决定》。

另查明，根据2015年10月1日起施行的《食品经营许可管理办法》的有关规定，从事餐饮服务经营者，应当取得食品经营许可证。《食品经营许可管理办法》施行后，本市餐饮服务许可事项作相应归并。原告在诉讼期间其经营业态、经营布置、雇佣人员已经发生变化。

本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)、《食品经营许可管理办法》以及黄委[2014]170号《关于组建上海市黄浦区市场监督管理局的通知》的有关规定，被告黄浦市场局负责本行政区域内的食品经营许可管理工作。被告市食药监局具有受理、审查其下级行政机关所作行政行为并作出复议决定的相应职责；复议机关在受理原告复议申请后，根据被告黄浦市场局的答复等材料，在法定期限内作出行政复议决定，行政复议程序合法。

本案中原告向被告黄浦市场局申请延续许可，被告黄浦市场局以许可客观情况发生重大变化，出于公共利益需要，作出不予准许决定。根据当事人诉辩意见及庭审查明事实，本案争议焦点在于原告经营过程中与居民之间产生的排污、通风、通行等相邻关系纠纷，是否构成《行政许可法》第八条第二款所规定的“客观情况发生重大变化”。

被告黄浦市场局作为食品药品监管部门在食品经营许可审核过程中，应依照《食品经营许可管理办法》第十一条的规定，审查食品经营场所、食品经营品种、经营人员、设备布局和工艺流程等条件是否符合食品安全标准。《食品安全法》《食品经营许可管理办法》并未将相邻关系人的通风、排污等相邻权益列为食品药品监管部门许可审查的职责范围。实际上被告黄浦市场局出示的2015年对居民作出的《投诉举报答复书》、南京东路市场监督管理所报告等证据中也都明确，对居民反映原告经营影响环境卫生、噪音扰民、排污等问题，不属于市场局监管职责，建议其向有关部门反映。

本案系争许可事项是许可期限的延续。根据《行政许可法》第五十条的规定，行政许可的延续是对行政许可有效期的延长，不是对行政许可的重新审核，也不涉及对行政许可内容的改变。被告黄浦市场局在受理原告申请后，对原告现场经营情况进行了核实，也确认其许可条件无本质变化。本院认为，《行政许可法》第八条所规定的“客观情况发生重大变化”是指行政许可所基于的要件情况发生重大变化，本案中相邻关系因素不属于被告黄浦市场局在核发食品经营许可时有权认定的许可要件，原告申请时其经营条件也未发生本质变化，因此也就不存在适用《行政许可法》第八条的事实基础。故被告黄浦市场局适用《行政许可法》第八条第二款作出被诉行政行为，属于认定事实不清，适用法律错误。

同时，被告黄浦市场局在作出被诉《驳回决定》前组织了原告、居民进行听证。根据《行政许可法》第四十八条第一款第(四)项规定，“举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证”。行政执法中的听证程序有别于一般事实调查程序，其目的是在作出对行政相对人不利决定前告知其拟处决定并听取行政相对人的陈述、申辩，因此在行政决定作出前进行听证有其特定的规范意义和程序价值。而本案中被告黄浦市场局虽组织了听证，但在听证过程中并未告知原告拟处决定、相关证据和依据，客观上没有发挥听证程序的应有作用。另外，在《驳回决定》中未指明所适用的《行政许可法》《食品经营许可管理办法》具体条款，虽然被告黄浦市场局在行政复议程序中进行了补强，但是亦属于行政程序上的瑕疵。

被告黄浦市场局所作被诉《驳回决定》认定事实不清，适用法律错误，原应予以撤销并责令重作。但考虑到本案原告实际经营业态、食品经营条件已经发生本质变化，已不具备原许可继续延续的客观条件，因此责令被告黄浦市场局重新作出行政行为已无必要。因此，被诉《驳回决定》应予确认违法，相应被告市食药监局作为复议机关，维持前述违法之《驳回决定》，行政复议决定亦属违法，应一并予以确认。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(三)项、第七十九条之规定，判决如下：

确认被告上海市黄浦区市场监督管理局于2016年11月11日作出的黄食换许驳字(2016)第12578号食品经营许可证换证申请驳回决定及被告上海市食品药品监督管理局于2017年3月31日作出的沪食药监复决字(2017)第4号行政复议决定违法。

案件受理费人民币50元(原告已预交)，由被告上海市黄浦区市场监督管理局、被告上海市食品药品监督管理局共同负担。