2017年度广东法院行政诉讼十大典型案件之8

广东省高级人民法院公布（2018年8月23日）

【案件提要】

根据正当程序原则的要求，行政机关作出的行政行为对当事人的合法权益可能产生较大的不利影响时，应当履行事先告知、听取意见（或陈述、申辩）的法律程序。

广东省高级人民法院

行政判决书

（2017）粤行终536号

上诉人（原审第三人）：陈永华，女，1988年5月3日出生，汉族，住广东省罗定市。

上诉人（原审第三人）：陈达光，男，1992年2月18日出生，汉族，住广东省罗定市。

上诉人（原审第三人）：陈泮智，男，1984年2月1日出生，汉族，住广东省罗定市。

上诉人（原审第三人）：林鉴英，女，1987年2月1日出生，汉族，住广东省罗定市。

上诉人（原审第三人）：李灿辉，男，1968年12月17日出生，汉族，住广东省罗定市。

上诉人（原审第三人）：陈居中，男，1962年2月1日出生，汉族，住广东省罗定市。

以上六位上诉人的诉讼代表人：陈居中，系本案上诉人。

被上诉人（原审原告）：罗定市附城街道阳光美域小区业主委员会。

负责人：沈小杰，主任。

委托代理人：廖钦锐，男，1984年3月12日出生，汉族，住广东省罗定市。

委托代理人：何婵，女，1981年1月15日出生，汉族，住广东省罗定市。

原审被告：罗定市人民政府。住所地：广东省罗定市罗城街道宝定路**号。

法定代表人：彭仲典，市长。

委托代理人：陈波，罗定市法制局干部。

原审第三人：叶南，男，1962年6月18日出生，汉族，住广东省阳江市。

原审第三人：梁国生，男，1979年8月3日出生，汉族，住广东省罗定市。

上诉人陈永华、陈达光、陈泮智、林鉴英、李灿辉、陈居中因与被上诉人罗定市附城街道阳光美域小区业主委员会（下称阳光美域小区业委会）、原审被告罗定市人民政府、原审第三人叶南、梁国生行政复议纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院（2016）粤53行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明：2016年1月20日，何婵等人向附城街道办提交《罗定市附城街道阳光美域小区关于召开业主大会成立业主委员会的申请》，何婵等人认为阳光美域小区已经符合召开业主大会成立业主委员会的条件，并经小区20%以上业主签名同意成立业主委员会筹备组，故向附城街道办申请组建业主大会筹备组。附城街道办、附城派出所、附城居委会均在该申请书上签署“同意”意见并盖章。2016年2月3日，附城街道办派遣工作人员协助阳光美域小区办理成立业委会筹备组事项。2016年4月3日，阳光美域小区首届业主大会在该小区内举行。同日，附城街道办与筹备组发出《罗定市附城街道阳光美域小区业主大会会议决定、业主委员会组成人员选举结果等事项的公告》，该公告载明：“罗定市附城街道阳光美域小区第一次业主大会会议于2016年4月3日举行。会议审议通过了以下议程：一、表决成立了业主大会；二、审议通过了《阳光美域小区管理规约》；三、审议通过了《阳光美域小区业主代表大会和业主委员会议事规则》；四、审议通过了《阳光美域小区业主委员会章程》；五、选举产生了业主委员会委员；六、审议通过业主代表名单，组成业主代表大会；七、选举产生业主委员会。……”2016年4月11日，原告向罗定市不动产登记局提交《业主委员会备案申请表》及相关材料。2016年4月15日，罗定市不动产登记局对原告予以备案，并向其发出罗登业委会备案编号（2016）01号《罗定市附城街道阳光美域小区业主委员会备案回执》。2016年5月5日，第三人以罗定市不动产登记局为被申请人，向被告提出行政复议申请，请求撤销罗定市不动产登记局作出的上述备案登记行政行为。2016年5月9日，被告受理了第三人的行政复议申请，并通知罗定市不动产登记局依法提出书面答复及相关证据、依据。2016年5月13日，罗定市不动产登记局向被告提交了《行政复议答复书》及相关材料。2016年5月28日，被告作出罗府行复[2016]8号《行政复议决定书》，认为罗定市不动产登记局在审查罗定市附城街道阳光美域商住小区（以下简称阳光美域小区）首届业委会备案资料过程中没有对照法律规定严格把关，所作出罗登业委会备案编号（2016）01号“罗定市附城街道阳光美域小区业主委员会”备案行政行为主要事实不清、证据不足，据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，决定撤销罗定市不动产登记局作出的罗登业委会备案编号（2016）01号“罗定市附城街道阳光美域小区业主委员会”备案行政行为。2016年6月8日，罗定市不动产登记局向原告发出《关于撤销阳光美域小区业委会备案的通知》，称该局根据被告的上述行政复议决定，撤销该局对原告的备案登记行政行为。同日，罗定市不动产登记局将上述行政复议决定复印送达原告。原告对罗府行复[2016]8号《行政复议决定书》不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的罗府行复[2016]8号《行政复议决定书》。

在庭审过程中，被告称其没有通知过原告参加涉案行政复议程序，在作出罗府行复[2016]8号《行政复议决定书》后，其也没有送达给原告。

另查明：2016年6月3日，罗定市民政局向原告发出《关于“关于申请办理阳光美域小区业主委员会社团证/机构代码证的报告”的函复》，称：根据广东省民政厅粤民民[2012]134号《关于印发〈关于培养发展城乡基层群众生活类社会组织的指导意见〉的通知》和有关法律法规的规定，业主委员会不列入社会组织登记范围；此外，根据全国组织机构代码管理中心组代管中发[2016]6号《全国组织机构代码管理中心关于转发〈法人和其他组织统一社会信用代码载体协调会纪要〉的通知》的规定，质检部门自2016年1月1日起不再发放、更换组织机构代码证书，民政部门负责社会团体、民办非企业单位、基金会的社会组织赋码和登记证书发放，业主委员会证书发放不属于该局办理的业务范围。

原审法院认为：本案为行政复议纠纷。本案的争议焦点是：1.阳光美域小区业委会是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。2.被告罗定市人民政府作出的罗府行复[2016]8号《行政复议决定书》是否合法。

关于阳光美域小区业委会是否具有提起本案诉讼的原告主体资格的问题。在本案中，被告答辩认为原告没有申领组织机构代码证，而且已经被被告撤销备案，故其不具备诉讼主体资格。原审法院认为，《物业管理条例》第十五条规定：“业主委员会执行业主大会的决定事项，履行下列职责：（一）召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；（二）代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同；（三）及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业服务企业履行物业服务合同；（四）监督管理规约的实施；（五）业主大会赋予的其他职责。”第十六条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”根据上述规定，业主委员会的成立并不以备案或者领取组织机构代码证为其成立要件，且业主委员会在成立后，可根据业主大会的授权对外代表业主进行民事活动，因此，业主委员会属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款所规定的“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”中的“其他组织”，而由于被告作出的罗府行复[2016]8号《行政复议决定书》撤销了罗定市不动产登记局对于原告的备案登记行政行为，故原告与上述行政复议决定有利害关系，有权提起本案诉讼。

关于罗府行复[2016]8号《行政复议决定书》是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人第三人参加行政复议。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款、第二款规定：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人第三人参加行政复议。行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人第三人参加行政复议。”原审法院认为，虽然上述法律、法规没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。在本案中，作为行政复议机关的被告所审查的对象是罗定市不动产登记局对原告的备案登记行政行为，其复议的决定结果与原告有着直接的利害关系，故被告在行政复议时应通知原告参加行政复议。因此，在本案中，被告在未听取原告的意见的情况下即作出对原告不利的行政复议决定，属严重违反法定程序，其作出的行政复议决定应予撤销。

综上所述，被告罗定市人民政府作出罗府行复[2016]8号《行政复议决定书》的程序严重违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款、第二款，《物业管理条例》第十五条、第十六条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决：撤销被告罗定市人民政府于2016年5月28日作出的罗府行复[2016]8号《行政复议决定书》。

上诉人陈永华、陈达光、陈泮智、林鉴英、李灿辉、陈居中不服一审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人并非依法成立的组织主体，其依法没有诉讼主体资格。一审法院没有审查被上诉人的选举产生程序的合法性，从而错误认定其具有诉讼主体资格，显然认定事实不清，适用法律错误。二、《行政复议法》及相应的《行政复议法实施条例》均没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，一审法院主观认为罗定市人民政府应当通知被上诉人参加行政复议显然属于对法律规定作出扩大解释，违反了具体行政行为合法性审查原则，属于适用法律错误。三、退一步说，即使争议行为被撤销，一审法院也应当判决罗定市人民政府重新作出行政行为，但一审法院没有判决罗定市人民政府重新作出具体行政行为，有违行政高效、便民原则，属于漏判。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。

被上诉人阳光美域小区业委会二审答辩称：一、本案上诉人并无诉讼主体资格，其上诉理由不成立，依法应驳回其上诉。二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。

原审被告罗定市人民政府二审答辩称：一、罗定市不动产登记局所作出的涉案备案行政行为主要事实不清、证据不足，违反法律规定。二、我府不通知阳光美域小区业委会参加行政复议程序并不违反法定程序。一审判决错误，请求二审法院依法改判。

原审第三人叶南、梁国生二审期间未提交书面面答辩意见。

本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。

本院认为：本案为行政复议纠纷。二审争议的焦点为：罗定市人民政府作出的罗府行复[2016]8号《行政复议决定书》是否合法。

《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人第三人参加行政复议。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款规定：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人第三人参加行政复议。”第二款规定：“行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人第三人参加行政复议。”本案中，罗定市人民政府作出罗府行复[2016]8号《行政复议决定书》，撤销涉案备案登记行为的处理结果与被上诉人阳光美域小区业委会有利害关系，罗定市人民政府没有通知被上诉人阳光美域小区业委会作为第三人参加行政复议，没有充分听取阳光美域小区业委会的意见，违反了程序正当的原则要求，其作出的行政复议决定应予撤销。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款规定：“复议决定改变原具体行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，应当责令复议机关重新作出复议决定。”原审判决撤销被上诉人罗定市人民政府作出的罗府行复[2016]8号《行政复议决定书》后，未责令罗定市人民政府重新作出具体行政行为不妥，本院依法应予以纠正。上诉人陈永华、陈达光、陈泮智、林鉴英、李灿辉、陈居中上诉请求撤销原审判决，驳回被上诉人的全部诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款的规定,判决如下：

一、维持广东省云浮市中级人民法院（2016）粤53行初22号行政判决；

二、由罗定市人民政府重新作出具体行政行为。

本案二审案件受理费50元，由上诉人陈永华、陈达光、陈泮智、林鉴英、李灿辉、陈居中负担。

本判决为终审判决。

审判长　　徐曾沧

审判员　　黄伟明

审判员　　罗　燕

二〇一七年十一月七日

书记员　　刘永红