2017年度安徽法院行政诉讼十大典型案件之3

安徽省高级人民法院公布（2018年9月3日）

【典型意义】

公民认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，有权申请行政复议或者提起行政诉讼。责令停止违法行为是让违法行为停滞于查获时的状态，是行政管理过程中的一种手段，实际上属于责令改正的范畴，其性质应是行政命令。《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为” 。由此可以看出，责令改正是与行政处罚不同的行政行为。责令停止违法行为亦属于责令改正的一种，并不属于行政处罚过程中的程序性和过程性的行政行为，如果行政相对人认为该行政行为损害了其合法权益，可以申请行政复议和提起行政诉讼。本案中，安庆市中级人民法院认为责令停止违法行为属于行政命令，应纳入行政诉讼和行政复议受案范围，并作出相应判决，对于认定责令停止违法行为的性质和保护当事人的诉权具有典型意义。

安徽省安庆市中级人民法院

行政判决书

(2017)皖08行初42号

原告伍先淑,女,汉族，1926年8月6日出生,住安徽省桐城市。

委托代理人吴永葆（系原告之子），男，汉族，1953年8月16日出生，住安徽省桐城市。

被告桐城市人民政府，住所地安徽省桐城市文昌街道文三路。

法定代表人陆应平，该市市长。

委托代理人唐倩，该市政府法制办工作人员。

原告伍先淑因诉被告桐城市人民政府不履行法定职责，于2017年3月28日向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月28日立案后，于2017年3月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月10日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人吴永葆，被告的委托代理人唐倩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

伍先淑起诉称：因被告不履行行政复议法定职责，原告于2016年9月9日提起行政诉讼，安庆市中级人民法院立案受理后，于2016年12月28日当庭宣判：“责令被告桐城市人民政府在法定期限内对原告伍先淑提出的行政复议申请作出处理决定”。宣判后，被告没有上诉。2017年3月7日，原告领取了被告作出的桐府复〔2017〕第03号《行政复议决定书》。原告认为，被告作出的《行政复议决定书》，实质上仍然是行政不作为，主要理由：一、法院生效判决认为“依据《行政复议法》第十二条第一款的规定，原告伍先淑提出的行政复议申请属于被告桐城市人民政府的行政复议职责范围”，被告作出的行政复议决定书则认为“不属于行政复议范围”，两者明显存在矛盾。二、被告认为“桐城管停字〔2016〕第004号《责令停止违法行为通知书》不是最终行政决定，只是具体行政决定作出前的一项程序”，原告认为，桐城市城市管理行政执法局（以下简称桐城市城管局）给原告下达的责令停止违法行为通知书，责令原告停工，给原告造成无辜的停工和无法依法行使正当权利的严重后果，其行政行为已经成熟，依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第一项和第十一项之规定，该通知书是法律规定可以接受司法审查的行政行为。三、安庆市中级人民法院判决“责令被告桐城市人民政府在法定期限内对原告伍先淑提出的行政复议申请作出处理决定”，而被告桐城市人民政府作出的复议决定结果却是“驳回申请人伍先淑的行政复议申请”。“行政处理决定”与“行政复议决定”，这是两个不同的程序，行政复议一般针对程序性问题，行政处理决定针对实体问题，具有准司法性。综上，请求撤销被告作出的桐府复〔2017〕第03号行政复议决定，判令被告对原告所申请复议的实体问题，依法作出处理决定。本案诉讼费用由被告承担。

伍先淑在法定举证期限内向本院提交了以下证据：

1.原告身份证复印件，证明原告诉讼主体身份。

2.桐城管停字〔2016〕第004号《责令停止违法行为通知书》，证明违法行为应当接受司法审查。

3.申请行政复议书，证明原告向被告提出行政复议的事实。

4.安徽省安庆市中级人民法院（2016）皖08行初45号行政判决书，证明被告没有履行法院的生效判决。

5.桐府复〔2017〕第03号行政复议决定书及送达回证，证明被告未对实体问题进行处理，同时行政复议决定也未在法定时效内做出。

桐城市人民政府答辩称：一、被告依据法院生效判决，于2017年3月3日对原告提出的复议申请作出了桐府复〔2017〕第03号《行政复议决定书》，并于2017年3月7日向原告的委托代理人吴永葆送达，已经履行了法定的行政复议职责，原告认为被告行政不作为完全无事实与法律依据。二、原告认为生效判决中的“属于行政复议职责范围”与《行政复议决定书》中的“不属于行政复议范围”相矛盾，被告认为，“行政复议职责范围”与“行政复议范围”是两个完全不同的法律概念。“行政复议职责范围”解决的是行政复议该不该受理的问题，而“行政复议范围”是行政复议受理后，该不该对被复议的行政行为作出解决的问题，两者完全不矛盾。三、被告作出的行政复议决定认为桐城管停字〔2016〕第004号《责令停止违法行为通知书》不是最终行政决定，这是行政复议机关的复议观点，原告如果对此不服，可以就此向法院提起诉讼，与被告是否行政作为无关。四、“行政复议决定”实质上就是“行政处理决定”的一种，被告认为“行政处理决定”与“行政复议决定”是两个不同程序，行政复议针对程序性问题，行政处理决定针对实体问题，据此认为被告作出的复议决定属于行政不作为，此观点完全错误。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

桐城市人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：

1.桐府复〔2017〕第03号行政复议决定书；

2.桐府复〔2017〕第03号行政复议决定书送达回证。

以上证据证明被告已经履行了行政复议的法定职责。

被告当庭向本院提交《行政复议（延期审理）审批表》一份，证明被告行政复议程序合法，没有超过法律规定的时效。

经庭审质证，被告对原告提交的证据1-4真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据5真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，原告收到行政判决书后，于2017年3月3日作出行政复议决定，并未超出法定期限。

原告对被告提交的证据1、2的合法性不予认可，认为被告的复议决定没有从实质上对桐城市城管局的责令停止违法行为通知书进行合法性审查。对被告当庭提交的《行政复议（延期审理）审批表》真实性有异议，认为涉嫌造假，应当由分管市长、法定代表人签字。

本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、3符合证据三性，予以认定；证据4可以证明法院生效判决要求被告对原告的行政复议申请作出处理决定的事实；证据5可以证明被告对原告的复议申请作出了处理决定，但未对实体问题作出处理。

被告提供的证据1、2符合证据的三性，予以认定；对被告当庭提交的《行政复议（延期审理）审批表》，因被告未在举证期限内提交，不予采信。

经审理查明：2016年6月24日，桐城市城管局向原告下达桐城管停字〔2016〕第004号《责令停止违法行为通知书》，主要内容是原告在光明巷××号无规划许可擅自搭建钢构的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令其限期改正上述行为并停止建设，补办规划许可手续，同时告知其逾期不停止违法行为或不补办手续的，该局将依法给予行政处罚。原告不服上述责令停止违法行为通知，于2016年6月29日向被告提出行政复议申请，被告未在法定期限内履行行政复议职责，原告遂向本院提起行政诉讼。本院于同年12月28日作出（2016）皖08行初45号行政判决，责令被告在法定期限内对原告提出的行政复议申请作出处理决定。宣判后，双方均未上诉。2017年3月3日，被告作出桐府复〔2017〕第03号《行政复议决定书》，并于同年3月7日送达给原告的委托代理人吴永葆。该行政复议决定认为，责令停止违法行为通知书不是最终行政决定，只是具体行政行为作出前的一项程序，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，不属于行政复议范围，遂驳回原告的行政复议申请。原告不服，向本院提起行政诉讼。

本院另查明，桐城市城管局下达《责令停止违法行为通知书》后，原告停止了建设行为，桐城市城管局至原告起诉时未对原告作出后续处理。

本院认为，本案的争议焦点是：一、被告是否依法履行了行政复议法定职责。二、桐城市城管局作出的责令停止违法行为是否属于行政复议范围。

关于被告是否依法履行了行政复议法定职责的问题。桐城市人民政府根据本院生效判决，作出桐府复〔2017〕第03号《行政复议决定书》，已经对伍先淑的行政复议申请作出了处理决定，履行了行政复议法定职责，原告认为被告未履行法定职责没有事实和法律依据。另外，原告在庭审中还提出被告未在法定期限内作出行政复议决定，根据查明的事实，本院于2016年12月28日当庭宣判后，被告于2017年3月3日作出行政复议决定，并于同年3月7日依法送达当事人，并未超过《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的一般行政复议案件六十日的法定办理期限。

关于桐城市城管局作出的责令停止违法行为是否属于行政复议范围的问题。责令停止违法行为本质上属于行政命令中的禁令，即行政机关依法要求行政相对人不为一定行为的意思表示。责令停止违法行为一经作出便为行政相对人设定了义务，不论该行政命令是否合法，若行政相对人不执行行政机关的命令，就会受到行政处罚或者行政强制执行的后果。因此，责令停止违法行为是行政执法过程中的一种独立的行政行为。如果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误实施了责令停止的命令，就会导致相对人的合法权益受到侵害。因此，为保障行政命令功能的正确行使，应赋予行政相对人法律救济的途径。本案中，桐城市城管局作出的责令停止违法行为通知，为原告这一特定相对人设定了停止建设并限期改正的义务。同时，根据查明的事实，桐城市城管局在作出上述责令停止违法行为通知后，一直未对原告作出后续处理决定。由此可见，涉诉的责令停止违法行为通知已对原告的权利义务产生了实际影响。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项的规定，该通知属于行政复议范围，复议机关应对其合法性进行审查。

综上，桐城市人民政府作出的桐府复〔2017〕第03号行政复议决定适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销被告桐城市人民政府作出的桐府复〔2017〕第03号行政复议决定；

二、责令被告桐城市人民政府于本判决生效后的法定期限内对原告伍先淑提出的行政复议申请重新作出复议决定。

案件受理费50元由被告桐城市人民政府负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。

审　判　长　　徐珂可

审　判　员　　刘　鑫

人民陪审员　　裴立宇

二〇一七年七月十四日

书　记　员　　王　岚