最高人民法院2018年10月30日公布

行政诉讼附带审查规范性文件典型案例之2

【典型意义】

本案争议的焦点在于，当事人申请附带审查的《消防安全要求》《消防执法问题批复》和《消防安全法律适用意见》是否对《治安管理处罚法》第三十九条规定的“其他供社会公众活动的场所”进行了扩大解释。

《治安管理处罚法》第三十九条适用的对象是“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他供社会公众活动的场所的经营管理人员”。本案中，人民法院通过对案涉规范性文件条文的审查，明确了对居住的出租房屋能否视为“其他供社会公众活动的场所”这一法律适用问题。由于“其他供社会公众活动的场所”为不确定法律概念，其内容与范围并不固定。

本案中，居住的出租房物理上将毗邻的多幢、多间（套）房屋集中用于向不特定多数人出租，并且承租人具有较高的流动性，已与一般的居住房屋只关涉公民私人领域有质的区别，已经构成了与旅馆类似的具有一定开放性的公共活动场所。对于此类场所的经营管理人员，在出租获利的同时理应承担更高的消防安全管理责任。因此，《消防安全要求》《消防执法问题批复》和《消防安全法律适用意见》所规定的内容并不与《治安管理处罚法》第三十九条之规定相抵触。

【裁判文书】

杭州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2015）浙杭行终字第254号

上诉人（原审原告）方才女。

委托代理人王培兴。

委托代理人王大伟。

被上诉人（原审被告）淳安县公安局。

法定代表人凌军。

委托代理人唐昀涛。

委托代理人徐和平。

上诉人方才女因消防行政处罚一案，不服浙江省淳安县人民法院（2015）杭淳行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年6月15日公开开庭审理了本案。上诉人方才女及其委托代理人王培兴、王大伟，被上诉人淳安县公安局的委托代理人唐昀涛、徐和平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2015年3月17日，淳安县公安局作出淳公行罚决字（2015）第1-0001号行政处罚决定书，认定：2015年2月11日，城区派出所和公安消防大队工作人员对方才女经营的位于千岛湖镇龙门路53弄×号出租房进行消防检查，发现该房屋不符合《浙江省居住出租房屋消防安全要求》，于同年2月13日责令限期改正。同年3月13日复查时发现方才女对存在的消防安全隐患不能及时消除，致使场所有发生安全事故危险。淳安县公安局认为方才女的行为构成违反安全规定致使场所有发生安全事故危险，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十九条的规定，对其决定行政拘留三日，并送淳安县拘留所执行。

原审法院经审理查明，2015年1月，淳安县公安局城区派出所和淳安公安消防大队曾多次对方才女经营的座落于淳安县千岛湖镇龙门路53弄×号出租房进行消防检查。方才女根据检查时口头提出的整改意见，于1月31日在各承租户的门外张贴通知，要求承租户另寻房源。同年2月11日，淳安县公安局城区派出所和淳安公安消防大队再次对方才女出租房进行消防检查后，城区派出所于2月13日向方才女发出（2015）第28号责令限期改正通知书，责令其改正下列消防安全违法行为：缺少室内消防栓、灭火器、疏散指示标志，应急照明未保持完好有效；四、五、六、七层缺少一部疏散楼梯；未按要求配置逃生用口罩、报警哨、手电筒、逃生绳等，要求整改。同日，淳安县公安消防大队也向方才女发出淳公消限字（2015）第24号责令限期改正通知书，其中认定的消防安全违法行为与淳安县公安局认定的基本相同，并责令方才女于2015年3月11日前改正“未按要求配置逃生绳、手电筒、消防哨”的行为。检查民警因方才女拒绝签收而将2份改正通知书张贴于出租房的一楼楼梯口。3月13日，派出所和消防大队民警对涉案出租房进行复查，发现方才女对其提出的“四、五、六、七层缺少一部疏散楼梯，未按要求配置逃生用口罩、报警哨、手电筒、逃生绳等”违法行为未予改正。同年3月16日，淳安县公安局城区派出所决定立案调查，并于当日约21时对方才女实施传唤询问，并对部分承租户进行询问调查。3月17日，淳安县公安局城区派出所民警向方才女告知拟处罚的事实、理由和依据，方才女提出“我没有违法行为，四楼以上的出租房屋我已清空”的申辩意见。同日，淳安县公安局作出淳公行罚决字（2015）第1-0001号《行政处罚决定书》，认定方才女的出租房不符合《浙江省居住出租房屋消防安全要求》，在指定期限内不能及时消除消防安全隐患，致使场所有发生安全事故危险，认定方才女的行为违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十九条的规定，构成违反安全规定致使场所有发生安全事故危险的违法行为，决定对其治安拘留三日。当日，淳安县公安局将方才女送交淳安县拘留所执行。另经查明，方才女从2010年始从事涉案房屋的出租活动。自2015年1月31日始，已对四楼以上的承租户进行通知腾退。2013年4月，方才女的出租房屋因撤村建居的需要已被确定为征迁范围。

对于方才女提出的规范性文件一并审查问题，原审法院认为，当事人提出对淳安县公安局在行政程序中适用的浙江省公安厅《浙江省居住出租房屋消防安全要求》（以下简称《消防安全要求》）、《关于解决消防监督执法工作若干问题的批复》（以下简称《消防执法问题批复》）和杭州市公安局《关于居住出租房屋消防安全整治中若干问题的法律适用意见（试行）》（以下简称《消防安全法律适用意见》）三份规范性文件，提出一并审查其合法性的要求。该三份规范性文件分别由浙江省公安厅和杭州市公安局发布，其中，《消防安全要求》的内容主要是规范出租房屋的消防安全要求。其制订依据是2010年9月1日起施行的《浙江省消防条例》第十七条“用于出租的居住房屋，应当符合消防安全要求。消防安全的具体要求由省公安机关会同有关部门制定，报省人民政府批准后施行”的规定。《消防执法问题批复》是浙江省公安厅对温州市公安局所报请示作出的批复，其中第五条规定“居住的出租房屋同时设置10个以上（含）出租床位用于出租，且租赁期限在3个月以内的，或者集中设置出租床位出租的，该居住出租房屋可以视为《治安管理处罚法》第三十九条规定的‘其他供社会公众活动的场所’，该房屋出租人（含转租人）可以视为第39条规定的‘供社会公众活动的场所的经营管理人员’”。从内容看，该批复是对《治安管理处罚法》第39条“其他供社会公众活动的场所的经营管理人员”的规定而作出的应用解释，符合公安部《消防监督检查规定》（公安部令（2012）120号）第三条第三款“公安派出所日常消防监督检查的单位范围由省级公安机关消防机构、公安派出所工作主管部门共同研究拟定，报省级公安机关确定”的规定。公安机关的应用解释有地方性法规和规章依据，属合法的规范性文件。杭州市公安局法制支队下发的《消防安全法律适用意见》第八条重申了省公安厅的前述批复内容，是对辖区内消防执法统一适用法律的指导意见，且符合省厅的批复内容，当属合法。淳安县公安局在行政程序中应参照适用。

原审法院认为，根据《中华人民共和国消防法》第五十三条第一款“公安机关消防机构应当对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查。公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定”和第七十条第一款“本法规定的行政处罚，除本法另有规定的外，由公安机关消防机构决定；其中拘留处罚由县级以上公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定”的规定，淳安县公安局依法对违反消防安全的违法行为享有监管和处罚裁决的职权。方才女的出租房屋虽被确定为征迁范围，但其在征迁程序中仍用于出租，且出租房内未按要求配置逃生用口罩、报警哨、手电筒、逃生绳等消防设施。淳安县公安局根据《消防安全要求》、《消防执法问题批复》、《消防安全法律适用意见》的规定，认定方才女的行为构成违反安全规定致使场所有发生安全事故危险的违法事实清楚。方才女提出的没有违法行为的起诉理由不成立，不予采纳。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十九条“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他供社会公众活动的场所的经营管理人员，违反安全规定，致使该场所有发生安全事故危险，经公安机关责令改正，拒不改正的，处五日以下拘留”的规定，淳安县公安局在行政程序中对方才女作出的处罚决定，适用法律正确，量罚适当。淳安县公安局和公安消防大队在查处本案中，履行了检查、复查和受理、调查、告知、裁决、送达等法定程序，其办案程序合法。根据《中华人民共和国消防法》第七十条第二款“公安机关消防机构需要传唤消防安全违法行为人的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定执行”的规定，淳安县公安消防大队在本案中享有传唤强制权。方才女关于公安消防大队违法传唤的质证意见，于法无据，不予采纳。综上，淳安县公安局作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。方才女诉请撤销的理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回方才女要求撤销淳安县公安局于2015年3月17日作出的淳公行罚决字（2015）第1-0001号《行政处罚决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由方才女负担。

宣判后，方才女不服，向本院上诉称，一、被诉处罚决定认定事实不清，适用法律错误。《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十九条适用的对象是“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他供社会公众活动的场所的经营管理人员”，上诉人方才女用于出租的位于千岛湖镇龙门路53弄×号房屋并非供社会公众活动的场所，且上诉人已经按照淳安县公安局消防大队和城区派出所的整改意见，着手实施整改，故导致该场所内有安全事故危险的情形也已经不存在，因此不应当适用前述法律规定。浙江省公安厅《消防安全要求》、《消防执法问题批复》和杭州市公安局《消防安全法律适用意见》无权对《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十九条进行扩大解释。二、被诉处罚决定有失公正。上诉人位于千岛湖镇龙门路53弄×号的房屋从2010年开始进行房屋出租，2013年4月上诉人的出租房屋因撤村建居的需要已被确定为征迁范围。在上诉人的房屋未被纳入征迁范围之前，城区派出所的工作人员多次到此处作出租房屋登记，其并未告知上诉人需要进行消防整改、没有进行过消防安全提示和教育，也从未组织过消防演练。淳安县公安局消防大队和城区派出所直至上诉人的出租房屋被纳入征迁范围，上诉人没有进行拆迁，被上诉人才责令上诉人限期整改，体现了其配合征迁恶意对上诉人进行行政处罚的目的，且上诉人的周边的房屋也存在与上诉人类似的情形均未受到处罚。三、被上诉人作出的行政处罚程序违法。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条的规定，被上诉人在作出本案行政处罚决定时对于上诉人提出的陈述和申辩，没有进行复核，程序违法。四、原审法院并没有按照法律规定对上诉人代理人提出的规范性文件合法性一并进行审查。原审法院并没有按照《规章制定程序条例》规定的标准对上诉人代理人提出对《消防安全要求》、《消防执法问题批复》、《消防安全法律适用意见》等三份规范性文件进行合法性审查。综上，请求：1、撤销浙江省淳安县人民法院作出的（2015）杭淳行初字第18号行政判决书；2、撤销淳安县公安局作出淳公行罚决字（2015）第1-0001号《行政处罚决定书》；3、判决淳安县公安局承担本案诉讼费用。

被上诉人淳安县公安局答辩称，被诉处罚决定事实清楚、证据确凿、定性准确、适用法律正确、量罚适当。关于执法公平问题，被上诉人还对方才女同村的所有出租房屋进行了监督检查，对有违法行为的另外三户也进行了相同的处罚，其中两户的出租房屋并未纳入征迁范围，充分彰显了法律的公平公正。因此，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

对于方才女请求对被诉处罚决定依据的相关规范性文件一并进行合法性审查问题。为明确审查的范围，本院在征求双方当事人意见的基础上，确定本案所审查的规范性文件范围是浙江省公安厅制定的《消防安全要求》第七条、第十四条，《消防执法问题批复》第五条；杭州市公安局制定的《消防安全法律适用意见》第八条。由于杭州市公安局制定的《消防安全法律适用意见》第八条系重复《消防执法问题批复》第五条之内容，因此本院向浙江省公安厅发出通知，要求其对制定的上述两规范性文件相应条款的合法性作出说明。收到该通知后，浙江省公安厅及时予以回应，并作出书面说明。综合各方意见，本院对上述条款的合法性评判如下：

一、关于《消防安全要求》第七条、第十四条的合法性。《浙江省消防条例》（省级地方性法规）第十七条第一款规定，“用于出租的居住房屋，应当符合消防安全要求。消防安全的具体要求由省公安机关会同有关部门制定，报省人民政府批准后施行。”根据该授权，浙江省公安厅制定了《消防安全要求》，并报经浙江省人民政府批准同意后施行。该第七条、第十四条是浙江省公安厅根据消防管理的基本要求，并结合浙江省出租房屋的特点和火灾防范工作的需要，对用于出租的房屋的消防设计、消防设施等作出的细化规定，该两条之内容符合上位法之授权，内容合法。

二、《消防执法问题批复》第五条的合法性。从内容来看，该条是对居住的出租房屋能否视为《治安管理处罚法》第三十九条规定的“其他供社会公众活动的场所”的解释。由于“其他供社会公众活动的场所”为不确定法律概念，其内容与范围并不固定。居住的出租房物理上将毗邻的多幢、多间（套）房屋集中用于向不特定多数人出租，并且承租人具有较高的流动性，已与一般的居住房屋只关涉公民私人领域有质的区别，已经构成了与旅馆类似的具有一定开放性的公共活动场所。对于此类场所的经营管理人员，在出租牟利的同时理应承担更高的消防安全管理责任。因此，该第五条规定之内容与《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十九条规定并不抵触。

三、《消防安全法律适用意见》第八条的合法性。该条内容系重复《消防执法问题批复》第五条之内容，对其合法性已作评判。

本院认为，根据本院对上述规范性文件的审查意见，被上诉人认定案涉居住出租房屋为《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十九条规定的“其他供社会公众活动的场所”定性准确。方才女向原审法院提供的证据以及询问笔录均显示其负责案涉出租房屋日常管理，系案涉出租房屋的经营管理人员，依法应对案涉出租经营的房屋消防安全承担责任。上诉人在庭审中称其接到责令限期改正通知后，已在案涉房屋每层设置消防灭火器，张贴通告，告知三层以上的住户予以搬离，四楼以上房间已经腾空，不存在“拒不改正”的情形，但在被上诉人进行复查时，案涉房屋仍有租户，且未按照要求配置逃生用口罩、报警哨、手电筒等消防安全设施，因此，被上诉人认定上诉人“拒不改正”具有事实依据。综上，被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，量罚适当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本判决为终审判决。

审  判  长  吴宇龙

代 理 审 判 员 廖珍珠

代 理 审 判 员 蔡维专

二〇一五年八月二十八日

书 记 员 汪金枝