【裁判要旨】

政府信息公开申请权和卷宗阅览权都是知情权项下的子权利，属于保障当事人知情权的两种不同方式，分别受政府信息公开立法和其他专门立法调整。一般而言，卷宗阅览制度是行政相对人在参与行政程序的过程中，查阅行政主体收集、制作的与案件有关联的卷宗材料的权利，通过卷宗阅览，可以知悉行政主体掌握的资讯，可以在行政主体作出最终决定前为自己申辩，更好地参与该程序，从而维护自己的权利。现行《中华人民共和国行政处罚法》虽然没有明确规定卷宗阅览权，但从第四十二条等关于听证程序的规定不难看出其中对卷宗阅览权的体现。由于该法未在条文中明确规定行政处罚程序终结后相对人是否仍然可以申请卷宗阅览，因此为了避免卷宗阅览权行使受阻、保障相对人知情权，在行政处罚程序终结后处罚所涉相对人仍可以依据《条例》的规定以申请信息公开的方式来查阅卷宗中记载的相关信息。

【裁判文书】

江苏省南通市中级人民法院

行 政 裁 定书

（2018）苏06行终96号

上诉人（原审原告）蔡桂凤，女。

被上诉人（原审被告）海安县公安局，住所地海安县。

法定代表人葛志祥，局长。

应诉负责人杨林根，副局长。

委托代理人卢秀峰，该局工作人员。

委托代理人沈中峰，该局工作人员。

被上诉人（原审被告）南通市公安局，住所地：南通市崇川区。

法定代表人陈旭，局长。

上诉人蔡桂凤因与被上诉人海安县公安局、南通市公安局政府信息公开及行政复议一案，不服江苏省如东县人民法院（2017）苏0623行初125号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭审理了本案。

一审法院经审理查明,2017年5月22日，蔡桂凤向海安县公安局提出政府信息公开申请，要求公开：1、请公开2017年5月14日至16日对本人采取强制措施限制人身自由的法律手续。2、请公开对本人扰乱公共场所秩序的行政处罚告知书、行政处罚决定书。3、为查明本人及办案人是否有违法行为，请公开本人关押审讯期间的监控、录音视频资料。4、请公开本人5月15日强迫坐在犯罪嫌疑人专用椅子上的时间。5、请公开城南派出所对本人的询问笔录。6、请公开2017年3月7日，你局配合政府截访并随车押回海安的公安干警姓名、警号、职务。2017年5月14日在北京配合海安政府对本人采取强制措施的便衣警察姓名、警号、职务。7、请公开对本人行政处罚的事实证据、理由、法律依据条款。2017年6月5日，海安县公安局根据申请事项，作出(2017年)海公信公复字第4号《政府信息公开申请答复书》，称案件目前尚处在复议、诉讼的法定期限内，不适用《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的规定。您可以依照《行政复议法》和《行政诉讼法》的有关规定行使阅览卷宗等权利。

蔡桂凤不服海安县公安局信息公开申请答复书，于2017年7日13日向南通市公安局申请行政复议，南通市公安局于同日依法受理，后因案情复杂于2017年9月8日决定延长行政复议期限三十日。2017年9月25日，南通市公安局作出（2017）（通）公复决字第111号行政复议答复书，维持了原行政行为。蔡桂凤仍不服，提起诉讼请求撤销案涉信息公开答复书及行政复议决定书。

另查明，2017年5月15日海安县公安局城南派出所以蔡桂凤涉嫌在北京中南海周边非法上访为由开展调查，次日海安县公安局认定其行为构成扰乱公共场所秩序作出海公（城）行罚决字（2017）467号《行政处罚决定书》。蔡桂凤以海安县公安局为被告，对其作出的行政处罚决定以及在办理此案过程中有非法限制人身自由的行为向如东县人民法院提出诉讼。

一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。上述条文规定了提起行政诉讼应当具备的四个条件。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第(四)项的规定，行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的，公民、法人或者其他组织对该行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，蔡桂凤系处于行政程序中的当事人，所申请公开的询问笔录系公安机关在办理相关行政案件过程中所形成的案卷材料。在相关行政案件尚未办结的情况下，海安县公安局告知蔡桂凤可以依照《行政复议法》和《行政诉讼法》的有关规定行使阅览卷宗等权利并无不当。依照上述司法解释的规定，蔡桂凤对该行为提起的行政诉讼，属于人民法院不予受理的情形。蔡桂凤所提起的本起诉讼，不属于人民法院受案范围，其起诉不符合立案受理条件，应当裁定不予受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。

此外，因海安县公安局作出的原行政行为不属于人民法院受案范围，故对南通市公安局作出的复议决定的合法性，一审法院不予评判。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第(一)款之规定，裁定驳回蔡桂凤的起诉。

蔡桂凤不服，向本院提起上诉称,本案诉讼符合法定起诉条件，属于行政诉讼受案范畴；案涉信息应当属于主动公开信息；上诉人并非请求查阅案卷，适用法律不当。请求二审法院支持上诉人的诉讼请求，依法改判。

被上诉人海安县公安局辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。

本院经审查，对一审裁定认定的事实予以确认。

本院认为，政府信息公开申请权和卷宗阅览权都是知情权项下的子权利，属于保障当事人知情权的两种不同方式，分别受政府信息公开立法和其他专门立法调整。一般而言，卷宗阅览制度是行政相对人在参与行政程序的过程中，查阅行政主体收集、制作的与案件有关联的卷宗材料的权利，通过卷宗阅览，可以知悉行政主体掌握的资讯，可以在行政主体作出最终决定前为自己申辩，更好地参与该程序，从而维护自己的权利。现行《中华人民共和国行政处罚法》虽然没有明确规定卷宗阅览权，但从第四十二条等关于听证程序的规定不难看出其中对卷宗阅览权的体现。由于该法未在条文中明确规定行政处罚程序终结后相对人是否仍然可以申请卷宗阅览，因此为了避免卷宗阅览权行使受阻、保障相对人知情权，在行政处罚程序终结后处罚所涉相对人仍可以依据《条例》的规定以申请信息公开的方式来查阅卷宗中记载的相关信息。

具体到本案，海安县公安局于2017年5月22日一日之内收到蔡桂凤提出的七份政府信息公开申请，申请公开内容涵盖“强制措施限制人身自由的法律手续、行政处罚告知书、行政处罚决定书、监控、录音视频资料等”信息，这些信息均与蔡桂凤在同年5月16日因“扰乱公共场所秩序”受到的行政处罚密切相关。蔡桂凤既是政府信息公开申请人同时也是行政处罚程序中的当事人，受理政府信息公开申请的海安县公安局则同时也是作出行政处罚的行政机关。因此，无论海安县公安局通过政府信息公开程序还是以卷宗阅览程序向蔡桂凤提供信息，均能够使蔡桂凤的知情权得以实现。《条例》第二十六条规定，行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。本案中，蔡桂凤的信息公开申请涉及信息内容繁杂、存在形式多样。结合这些信息的特点、保管情况等来看，海安县公安局在答复中告知蔡桂凤可通过“卷宗阅览权”的行使来获取信息并无不妥。该局在答复中称案涉信息公开申请不适用《条例》的规定并不恰当，考虑到其未拒绝提供信息阻却蔡桂凤权利的实现，而是以“卷宗阅览”形式保障蔡桂凤的知情权，故对蔡桂凤的知情权不产生实际影响。蔡桂凤在得知获取途径的情况下，不去查阅信息，而是迳行向人民法院提起行政诉讼，明显缺乏事实和法律依据，不符合法定的起诉条件。因此，一审法院裁定驳回其起诉并无不当。

综上，上诉人蔡桂凤主张其申请不属于申请查阅案卷材料，一审适用法律错误等理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审  判  长   郭德萍

审  判  员   鲍  蕊

审  判  员   张祺炜

二〇一八年三月十二日

书  记  员   吴  迪