【裁判要旨】

在当事人起诉时有明确的被告，且起诉该被告的案件属受诉人民法院管辖，人民法院立案审查时不能准确判断该被告并非适格被告的情况下，应当先予立案，经审理查明相关事实后再行判定适格被告。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行再17号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：钟静，女，1995年12月20日出生，汉族，住四川省成都市成华区。

委托诉讼代理人：刘碧，女，1971年2月28日出生，汉族，住四川省成都市成华区。系钟静之母。

再审申请人钟静因诉四川省成都市人民政府（以下简称成都市政府）、原四川省成都市国土资源局（现四川省成都市规划和自然资源局，以下简称原成都市国土局）、四川省成都市成华区人民政府青龙街道办事处（以下简称青龙街道办）履行征地补偿、安置协议一案，四川省成都市中级人民法院于2017年9月18日作出（2017）川01行初867号行政裁定，对钟静的起诉不予立案。钟静不服提起上诉，四川省高级人民法院于2018年5月17日作出（2018）川行终167号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。钟静仍不服，向本院申请再审。本院于2018年12月28日作出（2018）最高法行申5298号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

钟静向四川省成都市中级人民法院起诉称，2011年4月1日，钟静与青龙街道办签订《成华区“熊猫小镇”项目用地农房搬迁过渡、安置协议》（以下简称《安置协议》），属于行政协议。该协议是青龙街道办代表成都市政府、原成都市国土局签订的协议。钟静认为成都市政府、原成都市国土局、青龙街道办对其安置行为违法，遂诉至法院，请求判决确认成都市政府、原成都市国土局、青龙街道办为履行《安置协议》对钟静进行安置的行政行为违法，责令成都市政府、原成都市国土局、青龙街道办采取措施，依法履行安置职责。

四川省成都市中级人民法院一审认为，本案被诉行政行为属于征地补偿、安置方案的实施行为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置方案由土地行政主管部门组织实施，故本案中成都市政府不属于具体行使征地补偿、安置方案实施职权的行政主体。因此，钟静将成都市政府列为被告属于错列被告，本案不应以成都市政府确定管辖；而起诉原成都市国土局、青龙街道办的一审行政案件，应当由基层人民法院管辖。该院向钟静释明后，其拒绝变更。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、第四十九条、第五十一条第二款及当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项之规定，裁定不予立案。

钟静不服该一审裁定，向四川省高级人民法院提起上诉。

四川省高级人民法院二审认为，本案被诉行政行为属于征地补偿、安置方案的实施行为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置方案由土地行政主管部门组织实施，故本案中成都市政府不属于具体行使征地补偿、安置方案实施职权的行政主体。钟静将成都市政府列为被告属于错列被告，本案不应以成都市政府确定管辖；而起诉原成都市国土局、青龙街道办的一审行政案件，应当由基层人民法院管辖。一审法院向钟静释明后，钟静拒绝变更，一审法院裁定对钟静的起诉不予立案，并无不当。该院遂裁定驳回上诉，维持一审裁定。

钟静不服，向本院申请再审称,根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《成都市征地补偿安置办法》第三条的规定，市、县人民政府是履行征地补偿安置职责的法定主体。钟静在起诉时针对履行《安置协议》中出现的问题，包括安置房存在的严重问题进行了说明，这些问题涉及到几百户被征地农民的重大切身利益，成都市政府应当履行征地补偿安置的法定职责，由政府各部门配合调查核实，原成都市国土局负责具体落实。一、二审认定成都市政府不具有实施征地补偿安置方案的法定职权，并据此认定钟静错列被告，裁定不予立案，属认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项的规定，提起行政诉讼应当有明确的被告。根据本案一审当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款之规定，对当事人依法提起的诉讼，人民法院当场能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十三条第二款规定内容与前述内容一致。据此，在当事人起诉时有明确的被告，且起诉该被告的案件属受诉人民法院管辖，人民法院立案审查时不能准确判断该被告并非适格被告的情况下，应当先予立案，经审理查明相关事实后再行判定适格被告。

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施并发布征地公告，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后由土地行政主管部门组织实施。本案中，钟静向一审法院提交的有关案件事实的起诉材料为《安置协议》和《一里塘新型社区安置房选房结果确认单》。《安置协议》载明了参照《成都市征地补偿安置办法》等有关征地补偿安置文件的精神，对钟静的农房搬迁事宜达成协议的内容。《一里塘新型社区安置房选房结果确认单》载明了钟静选择安置房的情况。《安置协议》《一里塘新型社区安置房选房结果确认单》中并未载明征地批复、征地公告及补偿安置方案等内容，亦未涉及房屋搬迁补偿安置之外的其他补偿安置事项。根据前述起诉材料载明内容，并不足以认定《安置协议》系征地补偿安置方案实施过程中签订的补偿安置协议。一审法院在立案阶段仅依据《安置协议》《一里塘新型社区安置房选房结果确认单》即认定“本案被诉行政行为属征地补偿、安置方案的实施行为”，并据此认定钟静错列被告，二审维持一审裁定，属认定事实不清。在依据钟静提交的起诉材料不能准确判断适格被告的情况下，应当先予立案。

综上，钟静提起本案诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项的规定，一、二审以钟静错列被告为由裁定不予立案缺乏事实根据，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款、第一百一十九条第一款、第一百二十三条第（二）项之规定，裁定如下：

一、撤销四川省成都市中级人民法院（2017）川01行初867号行政裁定及四川省高级人民法院（2018）川行终167号行政裁定；

二、本案由四川省成都市中级人民法院立案受理。

审判长　　李德申

审判员　　杨　军

审判员　　乐　敏

二〇一九年三月二十二日

书记员　　戚凤梅