浙江省高级人民法院

关于依法审理、执行环境资源行政案件

若干问题的纪要

本省各级人民法院：

   为加强对环境资源行政案件审理、执行工作的指导，充分发挥人民法院行政审判职能作用，依照《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国环境保护法》等法律的规定，结合我省实际，制定本纪要。

   一、关于环境资源行政案件当事人的诉权保护

   1.切实提高对依法受理环境资源行政案件重要性的认识。环境资源行政争议是新形势下环境资源争议的多发形态，行政诉讼是解决环境资源行政争议、监督行政机关依法行使职权的基础法律制度。依法受理环境资源行政案件，是环境资源行政诉讼制度的基础，也是满足人民群众日益增长的环境司法需求的重要前提。全省各级法院要严格依法受理环境资源行政案件，畅通权利救济渠道。

   2.准确把握环境资源行政诉讼的起诉条件。要依照《行政诉讼法》的规定，结合环境资源类案件的特点，准确把握起诉条件，尤其是要准确界定利害关系人的范围，充分保障公民、法人和其他组织的环境资源行政诉权。

   3.加大对环境资源行政诉讼原告的法律指导和援助力度。积极会同政府法制、司法等部门推动建立环境资源行政诉讼法律援助机制，落实资金保障，及时主动为环境资源行政诉讼原告提供法律指导和援助。

   4.探索试点检察机关提起行政公益诉讼制度。经报省高院同意后，有条件的地区可会同当地检察机关探索开展环境资源行政公益诉讼试点。试点法院应探索研究环境资源行政公益诉讼案件在受理条件、审查标准以及裁判方式等方面的规则，总结积累通过行政公益诉讼维护环境公共利益的经验。

   二、关于环境资源行政案件的管辖

   5.完善环境资源行政案件的异地管辖、提级管辖、集中管辖等制度。对跨行政区域、社会影响重大以及其他可能受到不当干预的环境资源行政案件，原则上应报请上级人民法院指定异地法院管辖或提级管辖。经报省高院批准，没有列为行政案件相对集中管辖试点地区的中级人民法院，可以根据实际情况确定一家或几家基层法院集中审理环境资源行政案件，确保此类案件的依法、高效审理。

   6.合理确定环境资源非诉行政案件的管辖。申请强制执行环境资源行政决定，由作出行政决定的行政机关所在地的基层人民法院受理；执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层人民法院受理。如果由被申请人所在地等基层人民法院管辖更为合适的，上级人民法院可指定由该基层人民法院管辖。上级人民法院有权管辖下级人民法院审查的非诉行政案件。

   三、关于环境资源行政案件的专业化审判

   7.探索环境资源行政案件的专业化审判模式。本着“确有需要、因地制宜、分步推进”的原则，有条件的法院可以根据集中管辖或者提级管辖的情况，设立专门的环境资源行政案件审判合议庭，或者由行政审判庭（非诉审查庭、行政二庭）加挂“环境资源审判庭”牌子，努力提升环境资源审判的专业化水平。

   8.开展行政诉讼一并解决相关环境资源民事争议工作。对因同一环境资源纠纷引发的行政争议和民事争议，要根据《行政诉讼法》（2014年修正）第六十一条的规定，积极开展行政诉讼一并审理解决相关民事争议工作，避免不同审判组织对同一行政行为作出矛盾认定，有效提升人民法院实质性化解环境资源争议的能力和效率。

   9.充分发挥专业人员在环境资源行政案件审判、执行工作中的作用。各地法院可会同环保等部门建立由各领域环境资源专业人员组成的专家库，在审理、执行重大疑难案件、研讨疑难专业问题、制定规范性文件时，充分听取专业人员意见；可以聘请环境资源领域的专业人员担任陪审员，运用专业技术知识有效化解行政争议；对被诉行政行为涉及环境资源专门性问题，当事人可以向法庭申请由相关专业人员出庭进行说明，法庭也可以通知专业人员出庭说明。必要时，法庭可以组织专业人员进行对质。

   四、关于环境资源行政案件审理中的法律适用

   10.环评审批与工商注册登记、核发营业执照之间的法律关系。对于环评审批与工商注册登记、核发营业执照之间的关系问题，《浙江省环境污染监督管理办法》（2014年修正）第二十四条规定，依法必须经许可审批的涉及环境保护的经营活动，县级以上人民政府环境保护行政主管部门必须依法审批，工商行政主管部门必须凭许可审批部门批准的环境影响评价文件办理注册登记手续，核发营业执照。该规章规定明确，可依法参照适用。

   11.对未经环评审批且完成建设的行为进行处罚的法律适用。《环境保护法》（2014年修订）第六十一条规定，建设单位未经环评审批，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。未经环评审批且已完成建设的行为相比未经环评审批而正在建设的行为更具危害性，行政机关对其比照正在建设的行为进行处罚的，人民法院应予支持。

   12.对既未经环评审批又违反“三同时”行为进行处罚的法律适用。行政机关根据全国人大常委会法工委《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复〔2007〕2号）规定的精神，就违反环评审批和违反“三同时”（即建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）规定的行为分别作出相应处罚的，人民法院应予支持。

   13.环保“按日处罚”的法律适用。《环境保护法》（2014年修订）规定了“按日处罚”制度，极大地提高了环境违法的成本。对行政机关依照《环境保护法》（2014年修订）的规定进行按日处罚的，人民法院应按照行政处罚的正当程序要求进行审查，确保“按日处罚”制度的依法有效实施。

   14.对行政机关应主动公开政府信息范围的把握。《环境保护法》（2014年修订）扩大了行政机关应主动公开的政府环境信息范围，包括环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况、环境违法者名单、建设项目环境影响报告书全文等信息。公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取上述相关信息后，对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。

   15.对国家秘密、商业秘密等不予公开事由的审查。行政机关以申请公开的信息属于国家秘密、商业秘密、个人隐私或者危及“三安全一稳定”为由不予公开的，应当证明申请公开的信息符合《保密法》、《反不正当竞争法》以及其他相关法律规范规定的要件。对于能够区分处理而没有区分处理的，人民法院可以在判决中指明需要区分的内容并责令被告重新作出处理。

   16.行政机关不履行环境保护、查处违法、信息公开等法定职责案件审理中的法律适用。对起诉行政机关不履行环境保护、查处违法、信息公开等法定职责案件，经审查确认被告未履行法定职责的，应当判决被告在一定期限内履行；判决履行没有意义的，人民法院可判决确认违法，同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。行政机关未在法定期限内申请人民法院强制执行环境资源行政决定，行政决定的利害关系人以行政机关不履行法定职责为由提起诉讼的，人民法院应予支持。

   五、关于环境资源非诉行政案件的强制执行

   17.依法受理审查环境资源非诉行政案件。行政机关就罚款、责令停产停业等行政决定申请人民法院强制执行并符合受理条件的，人民法院应及时依法受理审查并作出是否准予执行的裁定。企业事业单位和其他生产经营者直接负责的主管人员和其他直接责任人员承担《环境保护法》（2014年修订）第六十三条规定的法律责任，不影响申请强制执行环境资源行政决定。

   18.支持利害关系人申请人民法院强制执行环境资源行政决定。行政机关在法定期限内不申请人民法院强制执行环境资源行政决定的，行政决定的利害关系人在行政机关申请执行期限届满之日起三个月内向人民法院提出强制执行申请的，人民法院可予受理。对申请人客观上难以提供的有关材料，人民法院可以向作出行政决定的行政机关调取。

   19.依法支持申请人提出的保全申请。申请人申请人民法院强制执行前或人民法院受理非诉执行申请后，有证据证明义务人有转移或者隐匿财物迹象，或者义务人迟延履行将使行政决定难以执行或者失去意义的，可以申请人民法院采取保全措施。人民法院审查后认为符合保全条件的，可采取必要的保全措施。利害关系人申请保全的，应当提供相应的财产担保。

   20.加大环境资源非诉行政案件的审查、执行力度。对具备法定执行效力的责令停产停业等环境资源行政决定，人民法院在裁定准予执行后，应根据省高院与省环保厅协商一致后下发的《关于加强环境资源类行政案件审理和执行工作保障生态文明建设的通知》（浙高法〔2011〕368号）确定的“法院监督协调、环保部门具体组织实施”的环保非诉行政案件执行工作机制，加大强制执行工作力度，确保案件的及时有效执结。对行政机关因情况紧急，为保障公共安全或社会稳定而申请人民法院立即执行的环境资源行政决定，法院应当立即受理审查并依法及时作出裁定；法院裁定准予执行的，有关主体应依法及时组织实施。

   21.加大对拒不执行行为的司法惩戒力度。对重大复杂案件的强制执行，人民法院要与环保部门共同向当地党委政府汇报，积极争取各方面的支持配合。要根据环保非诉行政案件的特点，结合各地实际，创新工作方式方法，充分运用各种强制措施，提高案件的有效执结率。对被执行人拒不执行的，依法予以罚款、拘留，情节严重构成犯罪的，依法移送有关机关追究刑事责任。对被执行人拒不停止生产的，可视情采取查封主要生产设施、设备，或通知有关单位停止为被执行人提供生产所需的水、电等措施，督促被执行人履行法定义务。

   22.明确责令停产停业案件的后续执行问题。责令停产停业案件执行后，被执行人停产停业状态持续不足15日，又恢复生产经营的，应作为同一案件继续执行；被执行人停产停业状态持续时间超过15日的，可以结案。结案后又恢复生产经营的，另案处理。

   六、关于环境资源非诉行政执行的“裁执分离”

   23.推动建立“裁执分离”下的多部门联动执行机制。各地法院要就推进环境资源非诉行政案件“裁执分离”，积极与政府、环保部门等进行协商与沟通。对已经推行环保非诉行政执行“裁执分离”的地区，法院要积极会同环保部门向当地党委政府汇报沟通，共同推动建立政府主导、多部门参与的联动执行机制，特别是推动与电力、供水等部门会签协助执行文件，以停电停水为突破口，有力保障责令停产停业等行政决定的强制执行效力。

   24.依法支持“裁执分离”后行政机关采取的组织实施措施。法院裁定准予执行责令停产停业等行政决定并交由行政机关组织实施，行政机关采用查封现场、停水停电等必要组织实施措施实现行政决定内容的，被执行人或其他利害关系人以行政机关无权采取上述组织实施措施为由提起行政诉讼的，人民法院不予支持。

   25.支持公安机关依法处置违法阻挠组织实施活动的行为。公安机关依照《治安管理处罚法》等规定对被执行人及其他人员无理阻挠行政机关组织实施活动的违法行为依法进行行政处罚的，被执行人及其他人员以公安机关超越职权等为由提起行政诉讼的，人民法院不予支持。

    七、关于与环境资源保护相关职能部门的良性互动

   26.加强与环境资源保护相关职能部门之间的协调联动。推动建立与检察机关、公安机关和环境资源保护行政执法机关以及电力、供水等部门之间的环境资源保护工作衔接和信息共享机制。加强与环境资源保护行政执法机关和司法鉴定主管部门的沟通，推动完善环境资源司法鉴定和损害结果评估机制。

   27.加大环境资源审判中的司法公开与司法宣传力度。在全省环境资源行政案件中全面落实审判流程公开、裁判文书公开以及执行信息公开，自觉接受社会公众监督。邀请人大代表、政协委员、社会公众等旁听有重大影响的环境资源案件庭审，增强环境资源审判的公开性和公信力。充分运用传统媒体和微信、微博、新闻客户端等新媒体，通过公开审判、以案说法、发布环境资源司法重要新闻和典型案例等形式，宣传环境资源保护法律法规，提高公众的环境资源保护意识。

   28.积极发送司法建议延伸审判职能。对于环境资源行政案件审理、执行中发现的问题，人民法院应根据《行政诉讼法》及《最高人民法院印发<关于加强司法建议工作的意见>的通知》（法〔2012〕74号）的相关规定积极向有关机关发送司法建议；适时发布《全省环境资源行政审判白皮书》，增进社会公众对环境资源司法保护制度及保护状况的全面客观了解。

   29.推动建立科学合理的败诉责任追究制度。对行政机关败诉以及被裁定不予执行的环境资源行政案件，人民法院可向败诉或申请强制执行机关的上级及同级政府法制等部门抄送裁判文书。推动政府建立科学合理的败诉责任追究制度。