【裁判要点】

集体土地上的征收补偿安置方案一般是在土地已被批准征收后，由土地行政主管部门拟订并听取被征地集体经济组织和农民的意见后，报市、县人民政府批准后实施。在土地已确定被征收的情况下，被征收人对补偿标准或安置有争议并不影响征收土地方案的实施，被征收人的权益可在后续具体的补偿安置环节中得到救济。但是被征收房屋所在村集体土地未经征收，市、县政府制定的房屋征收补偿安置方案不仅规定了征收补偿办法、相关补助及奖励标准，还明确了征收范围、征收期限、征收依据等，实质上包含了征收房屋决定，不同于一般意义上的房屋征收补偿安置方案，明显对当事人的权利义务产生了直接影响。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行再29号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李红光，男，1982年5月6日出生，汉族，住河南省新蔡县月亮湾办事处。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：袁新锋，男，1965年5月6日出生，汉族，住河南省新蔡县十里铺乡。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省人民政府。住所地：河南省郑州市金水东路**。

法定代表人：尹弘，该省省长。

委托诉讼代理人：郑悦琛，河南省人民政府办公厅行政复议应诉一处副处长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省新蔡县人民政府。。住所地：河南省新蔡县新正路中段

法定代表人：申保卫，该县县长。

再审申请人李红光、袁新锋因诉河南省新蔡县人民政府房屋征收补偿安置方案及河南省人民政府行政复议一案，不服河南省高级人民法院（2018）豫行终4205号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年12月18日作出（2019）最高法行申10568号行政裁定，提审本案，并依法组成由审判员仝蕾、审判员聂振华、审判员李小梅参加的合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

李红光、袁新锋向河南省驻马店市中级人民法院（以下简称一审法院）起诉称：李红光、袁新锋二人宅基地位于河南省××城郊村××中村改造项目的范围内，李红光、袁新锋认为新蔡县人民政府作出的新政〔2018〕6号《新蔡县城郊村袁庄城中村改造项目房屋征收补偿安置方案》（以下简称《房屋征收补偿安置方案》）违法，故针对该《房屋征收补偿安置方案》向河南省人民政府申请复议，河南省人民政府作出维持该《房屋征收补偿安置方案》的行政复议决定。李红光、袁新锋不服该复议决定，遂诉至法院，请求：1.撤销新蔡县人民政府作出的《房屋征收补偿安置方案》；2.撤销河南省人民政府作出的豫政复决〔2018〕349-350号《行政复议决定书》。

一审法院认为，李红光、袁新锋所诉的《房屋征收补偿安置方案》，是新蔡县人民政府对新蔡县城郊村袁庄城中村改造项目房屋征收过程中的程序性行为，该行为尚未对李红光、袁新锋的权益产生实质性影响，李红光、袁新锋起诉《房屋征收补偿安置方案》，不符合提起行政诉讼的条件。李红光、袁新锋的起诉理由不充分，一审法院不予支持。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第八项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回李红光、袁新锋的起诉。

李红光、袁新锋不服一审裁定，向河南省高级人民法院（以下简称二审法院）提起上诉。

二审法院认为，（一）本案争议焦点是被诉《房屋征收补偿安置方案》是否属于人民法院受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项关于“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定。1.一审法院认为《房屋征收补偿安置方案》作为过程性行为，尚未对相对人的权益产生实质性影响，不属于行政诉讼受案范围，二审法院予以认可。2.从一审查明情况看，新蔡县人民政府依据《房屋征收补偿安置方案》与被拆迁人进行磋商，达成拆迁补偿协议的对被拆迁人的房屋实施拆迁，至于是否达成拆迁补偿协议，取决于被拆迁人个人意愿，《房屋征收补偿安置方案》本身不具有强制被拆迁人签订补偿安置协议的法律效力。综上，被诉《房屋征收补偿安置方案》对李红光、袁新锋的权利义务并未产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。李红光、袁新锋如认为新蔡县人民政府在拆迁过程中采取的拆迁措施和其他行为侵害其人身权、财产权等合法权益，可依法另行主张权利救济。（二）本案被诉《房屋征收补偿安置方案》中涉及的土地未被依法征收，故不适用李红光、袁新锋主张的《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的相关规定。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》一百三十六条第七款的规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。综上，一审法院裁定驳回李红光、袁新锋起诉的处理结果正确，李红光、袁新锋的上诉理由不能成立，二审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

李红光、袁新锋向本院申请再审称：（一）案涉《房屋征收补偿安置方案》对征收范围、征收期限、征收依据、征收房屋产权的认定、被征收户宅基地的认定、征收补偿办法、相关补助及奖励标准、具体工作措施及征收补偿安置计划等作了具体规定，实际上是集房屋征收决定与房屋征收补偿安置方案于一体的一个文件，很明显对再审申请人的权益产生了实际影响。一、二审法院认为案涉《房屋征收补偿安置方案》属于过程性行为，对再审申请人的权利义务未产生实际影响，明显错误。（二）《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。有关地方人民政府应当采取有效措施，积极受理、依法审理、公正裁决征地补偿安置争议行政复议案件，及时化解行政争议，切实维护社会和谐稳定。本案中，新蔡县人民政府对包括再审申请人宅基地在内的集体土地作出案涉《房屋征收补偿安置方案》，再审申请人不服，可以依据上述规定向其上一级地方人民政府即被申请人河南省人民政府申请行政复议。二审法院认为被诉《房屋征收补偿安置方案》中涉及的土地未被依法征收，故不适用《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的相关规定，该观点不能成立，否则就是鼓励地方政府跨过土地征收程序直接作出补偿安置方案。请求：撤销一、二审裁定，指令下级人民法院再审本案。

本院认为，本案的争议焦点是新蔡县人民政府作出的新政〔2018〕6号《房屋征收补偿安置方案》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。根据上述规定，集体土地上的征收补偿安置方案一般是在土地已被批准征收后，由土地行政主管部门拟订并听取被征地集体经济组织和农民的意见后，报市、县人民政府批准后实施。在土地已确定被征收的情况下，被征收人对补偿标准或安置有争议并不影响征收土地方案的实施，被征收人的权益可在后续具体的补偿安置环节中得到救济。但本案中，再审申请人的房屋所在村集体土地未经征收，新蔡县人民政府制定的本案被诉《房屋征收补偿安置方案》不仅规定了征收补偿办法、相关补助及奖励标准，还明确了征收范围、征收期限、征收依据等，实质上包含了征收房屋决定，不同于一般意义上的房屋征收补偿安置方案，明显对再审申请人的权利义务产生了直接影响。一、二审法院认为被诉《房屋征收补偿安置方案》对再审申请人的权利义务未产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，适用法律错误，应当予以纠正。

综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

（一）撤销河南省驻马店市中级人民法院（2018）豫17行初193号行政裁定；

（二）撤销河南省高级人民法院（2018）豫行终4205号行政裁定；

（三）指令河南省驻马店市中级人民法院审理。

审判长　仝　蕾

审判员　聂振华

审判员　李小梅

二〇二〇年九月十七日

法官助理　徐小玉

书记员　曲飘原