【基本案情】
2009年5月8日，广西壮族自治区融安县人民政府（以下简称融安县政府）根据融安恒裕香油科技有限公司（以下简称恒裕公司）提交的要求享受优惠政策的报告，作出答复：同意出让30亩土地给恒裕公司作为茶油深加工项目建设用地；通过竞拍方式获得该地后，当建设投资达180万元时，出让地价超过每亩3万元部分返还给企业，作为企业的建设资金以加快建设进程；要求投产第四年产值必须达到2000万元以上，年税收达到150万元以上，否则恒裕公司需返还出让地价超过每亩3万元部分的资金和同期利息。2012年4月23日，恒裕公司取得国有土地使用权。恒裕公司于2012年底正式投产，当年实现销售收入29.19万元，上缴税费7.97万元。2013年9月30日，融安县政府对恒裕公司要求以技改扶持资金形式兑现专项补贴资金166.84万元的请示决定暂不兑现。2014年1月13日，融安县价格认证中心出具恒裕公司机械设备价格认证：恒裕公司存放于厂内用于生产的机械设备认证价格合计为783.7万元。恒裕公司于2018年1月24日提起行政诉讼，请求判令融安县政府履行承诺的优惠政策，即给付涉案答复中第一点允诺的资金。诉讼中，融安县政府提出抗辩，其不兑现承诺是因恒裕公司未达到年产值2000万元、年税收150万元的要求。
【裁判结果】
广西壮族自治区柳州市中级人民法院一审认为，融安县政府在恒裕公司达到原允诺的条件后，就应当履行其允诺，支付恒裕公司扶持资金。遂判决：融安县政府支付恒裕公司166.84万元。融安县政府不服，提出上诉。
广西壮族自治区高级人民法院二审认为，虽然恒裕公司建设投资达到180万元的条件，但至本案诉讼时，恒裕公司一直未达到年产值2000万元、年税收150万元的条件要求，其请求返还扶持资金的条件未成就。融安县政府作为行政协议的行政机关，按现行法律规定，其不能作为行政诉讼的原告通过行政诉讼来主张权利，但其可以采取不依约履行义务的抗辩方式来行使权利，在双方义务具备相互抵销的情况下，融安县政府无需先行兑现扶持资金。遂判决：撤销一审判决，驳回恒裕公司的诉讼请求。
【典型意义】
行政协议诉讼属于行政诉讼的一种，应当遵循行政诉讼的基本原则。行政协议诉讼中，行政机关不能作为原告提起诉讼，也不能提起反诉。行政协议司法实务中，行政机关救济自身权益的路径，通常为通过行使抗辩权拒绝履行协议约定的义务，或者通过申请非诉强制执行途径促使协议相对人履行协议约定的义务。同时，行政协议具有合意性或者合同性特征，合同当事人所享有的合法权利且权利的行使不违反行政性要求的，同样可以适用于行政协议当事人，如主张抵销的权利。本案中，根据义务履行以及权利实现的先后顺序，行政机关应当先履行协议约定的支付义务，同时行政机关可以根据协议约定，要求协议相对人履行返还义务。在协议双方当事人的义务完全相同的情形下，人民法院支持了行政机关的抵销主张，避免协议相对人通过本案诉讼获得相应款项之后，行政机关另行通过申请非诉执行路径主张权益，可以有效减少当事人的诉累，高效、实质地解决行政协议争议。
【二审判决书】
广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）桂行终837号
上诉人（一审被告）融安县人民政府，住所地：融安县长安镇立新街126号。
法定代表人陈文敏，县长。
委托代理人周志飞，融安县司法局工作人员。
委托代理人丁利洪，融安县司法局工作人员。
被上诉人（一审原告）融安恒裕香油科技有限公司，住所地：融安县长安镇高泽工业集中区。
法定代表人周大腾，总经理。
委托代理人周祥忠，融安恒裕香油科技有限公司工作人员。
上诉人融安县人民政府（以下简称融安县政府）因被上诉人融安恒裕香油科技有限公司（以下简称恒裕公司）诉其不按照约定履行行政协议一案，不服柳州市中级人民法院（2018）桂02行初60号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年6月17日公开开庭审理了本案。上诉人融安县政府的委托代理人周志飞、丁利洪，被上诉人恒裕公司的法定代表人周大腾及委托代理人周祥忠，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
柳州市中级人民法院一审查明：2009年5月8日，融安县政府根据恒裕公司提交的《报告》，作出《关于融安恒裕香油科技有限公司投资建设茶油深加工项目享受优惠政策的答复》（以下简称涉案《答复》）：同意出让30亩土地给恒裕公司作为茶油深加工项目建设用地。通过竞拍方式获得该地后，当建设投资达180万元时，出让地价超过每亩3万元部分返还给企业，作为企业的建设资金以加快建设进程，要求投产第四年产值必须达到2000万元以上，年税收达到150万元以上，否则返还出让地价超过每亩3万元部分的资金和同期利息。2011年12月21日，融安县国土资源局出具《成交确认书》，载明：恒裕公司竞得编号为G（2011）4号地块18479.72平方米国有建设用地使用权。该地块单价为每平方米135.28元，总价为250万元。2012年1月11日，融安县土地整理与土地交易储备中心代恒裕公司缴纳土地出让价款等250万元。此外，恒裕公司还缴纳有挂牌出让服务费6万元以及契税、印花税7.625万元。2012年4月23日，融安县政府给恒裕公司核发融国用（2011）第10021300002号《国有土地使用权证》，将座落于长安镇大坡村高泽屯，面积为18479.72平方米的土地使用权人登记为恒裕公司。2013年4月18日，融安县经济贸易局作出融经请字〔2013〕21号《关于融安恒裕香油科技有限公司要求兑现相关优惠政策的请示》，载明：恒裕公司要求融安县政府按涉案《答复》以技改扶持资金形式兑现专项补贴资金166.84万元，请融安县政府予以审核批复。2013年9月30日，融安县政府作出融政函〔2013〕305号《关于融安恒裕香油科技有限公司要求兑现相关优惠政策的批复》（以下简称涉案《批复》），决定：同意融安县法制办《关于〈关于融安恒裕香油科技有限公司投资建设茶油深加工项目享受优惠政策的答复〉的处理意见》，暂不兑现。2014年1月13日，融安县价格认证中心出具融价认字[2014]01号《融安恒裕香油科技有限公司机械设备价格认证结论书》，载明：恒裕公司存放于厂内用于生产的机械设备认证价格合计为783.7万元。恒裕公司于2018年1月24日向法院提起行政诉讼，诉请判令融安县政府履行承诺给其的优惠政策（即给付涉案《答复》第一点允诺的资金）。
另查明，2018年9月18日，柳州市纪委信访室出具《关于融安恒裕香油科技有限公司来访情况的说明》，载明：2013年10月9日，恒裕公司周祥忠同志来访反映兑现涉案《答复》的问题，柳州市纪委信访室已将该问题转至融安县政府处理。
柳州市中级人民法院一审认为：关于恒裕公司提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。融安县政府认为恒裕公司至少于2013年10月就知晓融安县政府作出的涉案《批复》，恒裕公司于2018年1月才提起本案诉讼明显超过了法定的起诉期限。但从前述批复的行文来看，融安县政府对恒裕公司要求兑现涉案《答复》的决定是“暂不兑现”而非“不予兑现”，在融安县政府未确定履行期限或明确表态不予兑现的情况下，恒裕公司可继续向融安县政府提出兑现的主张，其提起本案诉讼未超过法定的起诉期限。
关于涉案《答复》中允诺资金的性质问题。融安县政府认为涉案《答复》中允诺资金的性质为土地出让金的返还，违反了国务院和财政部“不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入……或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入”的规定，不予兑现有理有据。但从涉案《答复》的行文“通过竞拍方式获得该地后，当建设投资达180万元时，出让地价超过每亩3万元部分返还给企业，作为企业的建设资金以加快建设进程”来看，该资金的性质实质上应为融安县政府为招商引资而给予恒裕公司附条件的作为建设资金用于加快企业建设进程的奖励，并非土地出让金的返还，“超过每亩3万元部分返还给企业”的表述实为奖励的计算方式。再者，融安县政府作为县级人民政府，作出涉案《答复》时应当知晓国务院和财政部的相关规定，现再以此来曲解和否定其制作的涉案《答复》本意，实属政府公信力的缺失，亦有悖于诚信政府建设的初衷，对此不予支持。
关于兑现涉案《答复》的条件问题。融安县政府认为恒裕公司要获得涉案《答复》允诺的资金必须要达到三个条件：1、建设投资达到180万元；2、投产第四年产值必须达到2000万元以上；3、年税收达到150万元以上。恒裕公司只达到了第一个条件，因而不予兑现有理有据。但从涉案《答复》的行文“当建设投资达180万元时，出让地价超过每亩3万元部分返还给企业，作为企业的建设资金以加快建设进程，要求投产第四年产值必须达到2000万元以上，年税收达到150万元以上，否则返还出让地价超过每亩3万元部分的资金和同期利息”来看，该表述包含两层涵义：一是当恒裕公司的建设投资达180万元时，融安县政府给付相应的资金；二是投产第四年若恒裕公司不能达到产值2000万元以上和年税收150万元以上，则恒裕公司返还相应的资金和同期利息。从逻辑上看，二者明显是先后关系而非平行关系，若不存在先行给付，谈何之后返还？因此，只要恒裕公司符合“建设投资达到180万元”这一条件，融安县政府就应当按照涉案《答复》的允诺给付恒裕公司相应的资金。
综上，融安县政府在恒裕公司达到了涉案《答复》中载明的条件后，就应当履行其在该答复中作出的允诺，给付恒裕公司相应的资金。恒裕公司实际竞得国有建设用地使用权面积18479.72平方米（约27.72亩），成交总价250万元。融安县政府应当按照超过每亩3万元部分给付恒裕公司250万元-27.72亩×3万元=166.84万元。至于恒裕公司要求将挂牌出让服务费和相应的税费纳入给付基数以及要求融安县政府给付利息的主张，不符合涉案《答复》的允诺，缺乏相应的给付前提和事实依据，不予支持。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：融安县政府自本判决生效之日起三个月内按照涉案《答复》第一点的允诺给付恒裕公司166.84万元。
上诉人融安县政府上诉称：一、本案不属于行政诉讼受案范围，应依法驳回恒裕公司的诉讼请求。涉案《答复》载明恒裕公司通过竞拍方式获得30亩土地，当建设投资达180万元时，出让地价超过每亩3万元部分返还给恒裕公司，其中并未载明清楚建设投资不包括竞拍30亩土地花费的费用，从一审查明可知恒裕公司竞拍土地总价250万元已达到答复中建设投资达180万元的条件，融安县政府就应返还涉案《答复》的出让地价超过每亩3万元部分款项，实质就是变相减免恒裕公司土地出让收入，涉案《答复》允诺部分与国务院和财政部的规定相冲突，涉案《答复》允诺部分无效，不具有可诉性，一审判决认为答复允诺部分合法，并作出判决支持恒裕公司的部分请求，认定事实错误。二、本案已超过起诉期限。恒裕公司没有做到涉案《答复》中的“力争2009年底建成投产”的要求，直到2012年底，恒裕公司的产值仍然极低，共纳税76950.23元，与“产值达到2000万元以上，年税收达到150万元以上”的条件相距甚远。鉴于恒裕公司有不能履行义务的可能，融安县政府依法行使不安抗辩权，于2013年9月30日作出涉案《批复》，明确通知恒裕公司“暂不兑现”，并由副县长组织相关部门对恒裕公司做解释工作，要求恒裕公司加快建设进程。从一审查明，恒裕公司至少于2013年10月就知道涉案《批复》，直到2018年1月24日诉讼前，恒裕公司未向融安县政府提出兑现要求，融安县政府由此认为恒裕公司因无法履行“要求投产第四年产值必须达到2000万元以上，年税收达到150万元以上，否则返还出让地价超过每亩3万元部分的资金和同期利息”的后履行义务，而自动放弃融安县政府兑现涉案《答复》的义务。因此，从2013年10月至2018年1月，因恒裕公司自身的原因，未要求融安县政府兑现涉案《答复》的义务且未在法定的起诉期限内提起诉讼，本案明显超过法定的起诉期限，一审法院认为本案未超过法定的起诉期限，属认定事实错误。三、如法院认为本案未超过法定起诉期限，恒裕公司有权提出要求融安县政府履行涉案《答复》允诺，给付恒裕公司相应资金，那融安县政府提出不安抗辩权，要求中止履行。恒裕公司自2016年至今处于停产状态，经营状况严惩恶化；2015年8月24日，恒裕公司因不合格产品被食品药品监督管理部门行政处罚，且被法院强制执行，丧失商业信誉；柳州市城中区人民法院（2018）桂0202民初594号民事判决，判令恒裕公司要向案外人柳州市农业信贷担保有限公司偿还2677310.27元债务；恒裕公司的国有土地使用权和机器设备均已被查封和抵押，恒裕公司有丧失或可能丧失履行债务能力的法定情形；恒裕公司要求融安县政府履行涉案《答复》的允诺，也应当在合理期限内恢复履行能力，并提供担保。在明知负有后履行义务的恒裕公司没有能力履行义务，仍要求融安县政府履行先给付义务，融安县政府不得不另行起诉，依涉案《答复》的约定要求恒裕公司返还，不仅浪费司法资源，还有可能出现恒裕公司无能力返还，导致国有资产流失的严重后果，故融安县政府依法有权中止履行。四、一审判决程序错误。涉案《答复》不是融安县政府向不特定相对人发出的单方面行政允诺，而是融安县政府同意恒裕公司在《报告》中所提出的要求和承诺，以涉案《答复》的形式给予确认，涉案《答复》中双方均享有权利、承担义务，恒裕公司的《报告》与融安县政府的涉案《答复》形成民事法律关系，一审法院用行政诉讼程序审判，限制融安县政府的部分诉讼权利。五、融安县政府从未缺失政府公信力，也没有违背诚实守信原则。2011-2013年，融安县政府为恒裕公司争取到柳州市专项资金130万元，本级财政还划拨10万元资金给恒裕公司，扶持恒裕公司发展；融安县政府行决定“暂不兑现”，仍指派副县长带领相关职能部门做好解释工作；恒裕公司建厂至今十年期间，共纳税24.8283万元，减去融安县政府扶持的资金，恒裕公司实际纳税仅为14.8283万元；恒裕公司在2016年停产后，融安县政府仍希望恒裕公司真心实意办企业，希望通过共同努力，使恒裕公司恢复生产，恢复履行债务能力，从而实现企业有发展、政府得税收双赢目的，故融安县政府仍信守涉案《答复》。只要恒裕公司另行提供担保，融安县政府仍然可以兑现涉案《答复》义务。政府和企业在市场经济中是平等主体，政府要加强诚信，企业也应该讲诚信，政府不能损害企业的合法权益，企业也应依法生产经营，不该利用政府招商引资的良好愿望和对应用技术开发的期待，只想如何套取政府的各种优惠补贴和扶持，而不考虑如何生产经营和承担纳税义务。综上，一审判决认定事实不清，请求撤销一审判决，依法驳回恒裕公司的诉讼请求。
被上诉人恒裕公司答辩称：一、一审判决关于“恒裕公司提起本案诉讼未超过法定的起诉期限”及“涉案《答复》中允诺资金的性质实质为融安县政府为招商引资而给予恒裕公司附条件的作为建设资金用于加快企业建设进程的奖励而非土地出让金的返还”的认定正确，应予维持。二、融安县政府行使不安抗辩权没有事实和法律依据。1.融安县政府在一审期间没有行使不安抗辩权，也没有提出反诉，二审期间提出于法无据。2.融安县政府没有证据证实恒裕公司已停止生产，因所需原材料不足，恒裕公司只能选择季节性停产，2018年3月，融安县食品药品监督管理局进行现场巡查时，还记录了恒裕公司属季节性停产，并建议恒裕公司做好安全生产工作。3.2015年8月，融安县食品药品监督管理局对恒裕公司进行行政处罚是事实，但恒裕公司对处罚依据即广西壮族自治区食品药品检验所作出的《检验报告》有异议，并提出复检，但融安县食品药品监督管理局没有采纳。恒裕公司已提出行政复议，目前还没有结论，该行政处罚决定不能成为融安县政府行使不安抗辩的事由。4.恒裕公司有200多万元的债务是事实，但恒裕公司的资产有2000万元，该债务仅占公司资产的10%左右，不足以影响恒裕公司的履行能力，且该债务与本案无关。三、恒裕公司建设投资不包括土地出让金，当恒裕公司的建设投资已超过涉案《答复》要求的180万元时，多次跟融安县政府协商，要求融安县政府履行承诺，但融安县政府均不兑现。恒裕公司从未收到融安县政府作出的涉案《批复》，直到诉讼期间，融安县政府提交涉案《批复》，恒裕公司才知道涉案《批复》。对涉案《批复》所称“暂不兑现”，也没有道理，“暂不兑现”到何时？融安县政府不履行承诺损害恒裕公司合法权益，造成恒裕公司的经济损失。四、本案是否属于行政诉讼受案范围，属于程序性问题，融安县政府以此请求法院驳回恒裕公司的实体权利没有事实和法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，涉案《答复》明确融安县政府、恒裕公司的权利义务，融安县政府出让30亩土地给恒裕公司作为建设用地，在恒裕公司的建设投资达180万元时，返还出让地价超过每亩3万元部分资金给企业加快建设；恒裕公司通过竞拍方式获得建设用地，投产第四年产值必须达到2000万元以上，年税收达到150万元以上，否则返还出让地价超过每亩3万元部分的资金和同期利息。融安县政府在一审提交的证据4-7、恒裕公司在一审提交的证据8，主要证实恒裕公司纳税和企业产值情况，与涉案《答复》有关联，可以作为本案认定事实的依据，一审判决认定与本案无直接关联不当，本院应予纠正。
融安县政府二审期间向本院提交如下证据：
1、2010-2015融安县获柳州市科技项目统计表、柳州市科学技术局柳科综字〔2011〕4号《关于下达2011年柳州市应用技术研究与开发经费其他专项经费的通知》、柳州市科学技术局、柳州市财政局柳科计字〔2012〕3号《关于下达2012年柳州市应用技术研究与开发经费其他专项经费的通知》和〔2013〕20号《关于下达2013年柳州市第六批科学研究与技术开发计划的通知》，用以证明融安县政府从2011年至2013年为恒裕公司争取柳州市专项资金130万元。
2、融安县应用技术研究与开发经费用款申请表和2013年融安县科技计划项目情况总表，用以证明2013年融安县政府为恒裕公司拨款10万元。
3、食品生产现场监督检查结果告知书和图片，用以证明恒裕公司从2016年至2019年处于停产状态，经营状况严重恶化。
4、融安县食品药品监督管理局（融）食药监食罚〔2015〕02号《行政处罚决定书》、融安县人民法院〔2016〕桂0224行审2号行政裁定书、〔2016〕桂0224行审2-1号行政裁定书和（2016）桂0224执328号执行裁定书，用以证明恒裕公司违反诚信经营生产不合格产品被行政处罚和被法院强制执行，丧失商业信誉。
5、融安县市场监督管理局动产抵押登记情况表和融安县不动产登记中心证明，用以证明恒裕公司的机器设备已抵押和公司土地已被查封，丧失履行债务能力。
6、柳州市城中区人民法院（2018）桂0202民初594号民事判决书、（2018）桂0202民初594号民事裁定书、（2018）桂0202民初595号民事裁定书，用以证明恒裕公司被判决偿还案外人债务2677310.27元，恒裕公司的银行存款被冻结，国有土地使用权、机械设备被查封抵押，恒裕公司经营状况严重恶化，已丧失履行债务能力。
7、恒裕公司于2013年3月向融安县政府提交的《情况说明》，用以恒裕公司的正式投产时间是2012年11月，以及恒裕公司作出的产值预计和承诺。
8、《融安恒裕香油科技有限公司2014年至今纳税情况》，与融安县政府在一审提交的2009年至2013年恒裕公司的纳税《证明》，用以证明恒裕公司从2009年至2019年十年间共纳税248283.39元（含土地交易契税75000元），没有达到涉案《答复》中的产值和税收要求，也没有达到恒裕公司在《情况说明》中作出的产值承诺。
9、《融安县食品药品监督管理局文件》和《融安县市场监督管理局文件》，用以证明市场监督管理局依法对恒裕公司开展年度食品生产监督检查，与检查记录、图片共同证明恒裕公司从2016年至2019年处于停产状态，经营状况严重恶化。
经二审庭审质证，恒裕公司对证据1，认为是恒裕公司所应得的奖励和拨付的科研经费，不能认定为融安县政府为恒裕公司争取所得，且该专项资金与本案无关联；对证据2，认可融安县政府给予恒裕公司10万元属于科研经费，与本案没有关联；对证据3，认为监督检查时恒裕公司处于季节性停产，经营状况没有恶化；对证据4、5、6，行政处罚决定与本案无关，公司存在债务是事实，但该债务占公司资产的比例不足10%，不影响公司的正常运转，不代表公司丧失债务履行能力；对证据7，认为与本案没有关联性，不予认可；对证据8，认为不真实，并与本案无关。对证据9，认可其真实性，但认为与本案无关联。
对于融安县政府提交的上述证据，本院认定，证据1、2分别证实2011年至2013年政府拨款扶持恒裕公司共计140万元，证据3、4、5、6证实恒裕公司的生产经营及公司资产现状，证据7、8证实恒裕公司正式投产时间是2012年11月及2010年至2019年间纳税总额共计248283.39元万元，以上证据与本案查明的事实存在关联，本院予以认定，可以作为本案处理时参考依据；证据9与本案事实的认定无关联性，本院不予认定。
恒裕公司二审期间向本院提交如下证据：
1、食品生产现场监督检查结果告知书、食品生产加工企业现场巡查及回访记录，用以证明恒裕公司在2018年还在生产经营，停产属于季节性停产。
2、广西壮族自治区食品药品检验所检验报告，用以证明检验报告违法，恒裕公司已申请复检。
3、（融）食药监食听告〔2015〕4号《听证告知书》、（融）食药监食罚〔2015〕02号《行政处罚决定书》、（融）食药监食物凭〔2015〕1号《没收物品凭证》、融安县人民法院〔2016〕桂0224行审2号《行政裁定书》，用以证明依法申请听证，行政处罚违法，没收违法，法院裁定错误。
4、工地估价表、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、办公楼、厂房图片，用以证明恒裕公司资产有2000万元，有履行债务的能力。
经二审庭审质证，融安县政府对恒裕公司提交的证据的真实性无异议，但对恒裕公司证明的目的不予认可，认为反而证实恒裕公司已停产；生产不合格产品被行政处罚和被法院强制执行，丧失商业信誉；恒裕公司机器设备已抵押和公司土地已被查封，公司银行账户亦无资金，已丧失履行债务能力。
对于恒裕公司提交的证据，分别证实恒裕公司生产经营、公司资产现状，与本案查明的事实存在关联，本院予以认定，可以作为本案处理时参考依据。
经审查，本院确认一审判决确认的证据可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
另查明，在二审庭审中，融安县政府、恒裕公司均确认涉案《答复》的建设资金不包括恒裕公司竞得国有建设用地使用权面积18479.72平方米的成交总价250万元。
再查明：2013年3月22日，恒裕公司向融安县政府、招商局、经贸局、财政局作出《技术改造项目资金申请报告》，申请融安县科技改造项目专项资金166.84元。2013年4月18日，融安县经济贸易局向融安县政府作出融经请字〔2013〕21号《关于融安恒裕香油科技有限公司要求兑现相关优惠政策的请示》核实恒裕公司2012年底正式投产，当年实现销售收入29.19万元，上缴税费7.97万元，公司完成办公楼一栋，标准厂房两栋，生产灌装线一条，大型油罐2组。
本院认为：一、关于案由问题。涉案《答复》形成于招商引资过程中，融安县政府应恒裕公司提出在融安县投资建设茶油深加工项目的《报告》而作出，该《报告》属于订立合同的要约，涉案《答复》属于订立合同的承诺，《报告》与涉案《答复》意思表示一致的内容，构成招商引资合同的组成部分，因此，涉案《答复》属于招商引资合同的条款之一。恒裕公司请求融安县政府履行涉案《答复》的承诺，实际是请求融安县政府履行招商引资合同的义务，融安县政府答复“暂不兑现”，其后一直不兑现涉案《答复》的承诺，该行为符合《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项“行政机关未按照约定履行”的情形，属于行政行为，由此引发的诉讼，属于行政诉讼。本案的审查对象是融安县政府未按照约定履行行政协议的合法性，案由应为“诉不按照约定履行行政协议”。
二、关于起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，融安县政府履行涉案《答复》兑现专项补贴资金的前提要件是恒裕公司“建设投资达180万元”，恒裕公司已满足“建设投资达180万元”的条件，融安县政府以恒裕公司有不能履行义务的可能作出涉案《批复》“暂不兑现”，未确定履行期限或明确表态不予兑现，恒裕公司可继续向融安县政府请求兑现；融安县政府在答辩中亦称恒裕公司应当在合理期限内恢复履行能力，且提供适当担保，可以兑现允诺的专项补贴资金，说明融安县政府没有拒绝兑现涉案《答复》允诺的专项补贴资金，一审判决认定“恒裕公司提起本案诉讼亦未超过法定的起诉期限”并无不当，融安县政府认为本案超过法定起诉期限的理由不成立。
三、关于涉案《答复》效力问题。对于融安县政府提出“涉案《答复》允诺实质是变相减免恒裕公司土地出让收入，与国务院和财政部的规定相冲突，允诺部分无效，不具有可诉性”的意见，经查，双方均确认涉案《答复》所记载的“建设投资达180万元”不包括土地使用权出让地价；恒裕公司以科技改造项目申请兑现涉案《答复》专项资金166.84元，融安县经济贸易局向融安县政府请示，亦是以恒裕公司要求兑现涉案《答复》以持改扶持资金形式兑现专项补贴资金166.84万元。一审判决认为允诺的资金实质“为融安县政府为招商引资给予恒裕公司附条件的作为建设资金用于加快企业建设进程的奖励”、“‘超过每亩3万元部分返还给企业’的表述实为奖励的计算方式”并无不当。故涉案《答复》不存在违法情形，具有法律效力。
四、关于融安县政府不兑现涉案《答复》允诺专项补贴资金的合法性问题。涉案《答复》明确了融安县政府和恒裕公司的权利义务，融安县政府出让30亩土地给恒裕公司作为建设用地，在恒裕公司的建设投资达180万元时，返还出让地价超过每亩3万元部分资金给企业加快建设；恒裕公司通过竞拍方式获得建设用地，投产第四年产值必须达到2000万元以上，年税收达到150万元以上，否则返还出让地价超过每亩3万元部分的资金和同期利息。虽然恒裕公司建设投资达到180万元的条件成就在先，融安县政府本应先兑现扶持资金的承诺，但至本案诉讼时，恒裕公司一直未达到年产值2000万元、年税收150万元的要求，其应返还扶持资金的条件也已成就，即：涉案《答复》设定的义务在本案诉讼时具备了相互抵消的条件。融安县政府作为行政协议的行政机关，按现行法律规定，其不能作为行政诉讼的原告通过行政诉讼来主张权利，但其可以采取不依约履行义务的方式来主张权利，在双方义务具备相互抵消的情况下，融安县政府无需先行兑现扶持资金、然后再追偿该扶持资金。况且，在恒裕公司存在未履行生效裁判义务、财务状况明显恶化的情况下，判令融安县政府兑现扶持资金，存在融安县政府难以收回该扶持资金的风险，造成国有资产流失。据此，融安县政府不按约定履行义务的行为合法。
综上，一审判决结果不当，本院依法应予纠正。融安县政府上诉请求驳回恒裕公司的诉讼请求，本院予以采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：
一、撤销柳州市中级人民法院（2018）桂02行初60号行政判决。
二、驳回被上诉人融安恒裕香油科技有限公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人融安恒裕香油科技有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
审 判 员 叶 坚
审 判 员 陆 海
二〇一九年七月二十三日
法官助理 杜翰洋
书 记 员 许 青
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