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【裁判要旨】

根据《城乡规划法》第十一条关于“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定,县级以上地方人民政府城乡规划主管部门具有对本行政区域内违法建设的处罚职责。但是,根据《行政处罚法》第十六条关于“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”的规定,国务院授权的省级政府可决定将除行政拘留以外的行政处罚权集中行使。据此,国务院授权的省级政府决定将县级以上地方人民政府城乡规划主管部门的行政处罚权集中到综合执法局行使后,县级以上地方人民政府城乡规划主管部门便不再具有已经集中行使了的行政处罚权。

 

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申2156号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):邓永平,男,1965年5月13日出生,汉族,个体工商户,住甘肃省张掖市甘州区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人):施龙(曾用名施军),男,1967年11月18日出生,汉族,个体工商户,住甘肃省张掖市甘州区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人):杨玉琴,女,1967年12月3日出生,汉族,个体工商户,住甘肃省张掖市甘州区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人):范吉让,男,1948年2月27日出生,汉族,个体工商户,住甘肃省张掖市甘州区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人):王增鹏,男,1971年8月23日出生,汉族,个体工商户,住甘肃省张掖市甘州区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人):黄秋霞,女,1979年8月16日出生,汉族,个体工商户,住甘肃省张掖市甘州区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人):张学建,男,1964年2月11日出生,汉族,个体工商户,住甘肃省张掖市甘州区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人):朱银年,男,1969年5月10日出生,汉族,个体工商户,住甘肃省张掖市甘州区。

诉讼代表人:邓永平,男,1965年5月13日出生,汉族,个体工商户,住甘肃省张掖市甘州区。

诉讼代表人:施龙(曾用名施军),男,1967年11月18日出生,汉族,个体工商户,住甘肃省张掖市甘州区。

委托诉讼代理人:张龙亭,甘肃锦舒律师事务所律师。

委托诉讼代理人:贺振中,甘肃锦舒律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):张掖市规划管理局。住所地:甘肃省张掖市甘州区西环路16号。

法定代表人:刘学汉,该局局长。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):张掖市城市管理行政执法局。住所地:甘肃省张掖市甘州区西环路16号。

法定代表人:邢学伟,该局局长。

委托诉讼代理人:费志荣,该局法制科长。

委托诉讼代理人:武应国,该局干部。

一审第三人:甘肃新乐连锁超市有限责任公司。住所地:甘肃省张掖市甘州区东北郊工业园区。

法定代表人:李玲,该公司董事长。

委托诉讼代理人:李云,甘肃雪山律师事务所律师。

委托诉讼代理人:鲍克源,甘肃雪山律师事务所律师。

一审第三人:甘州区市场建设服务中心。住所地:甘肃省张掖市甘州区南关市场内。

法定代表人:陶力,该服务中心主任。

再审申请人王增鹏、邓永平、施龙、杨玉琴、范吉让、黄秋霞、张学建、朱银年(以下简称王增鹏等8人)因诉张掖市规划管理局(以下简称张掖市规划局)、张掖市城市管理行政执法局(以下简称张掖市执法局)不履行城市规划管理法定职责一案,不服甘肃省高级人民法院(2016)甘行终130号行政判决,向本院申请再审。本院受理后,依法组成合议庭,对本案进行了审查。现已审查终结。

王增鹏等8人起诉称,甘肃新乐连锁超市有限责任公司(以下简称新乐超市)于2005年在甘州市场东侧修建的14间活动板房,未取得临时建设用地规划许可证、临时建设工程规划许可证,属违章建筑的事实明确。其向张掖市规划局、张掖市执法局申请要求拆除新乐超市修建的违章建筑,但张掖市规划局、张掖市执法局拒不履行法定职责,已经构成行政不作为。请求法院判令张掖市规划局、张掖市执法局履行法定职责,依法确认新乐超市在甘州市场东侧修建的14间活动板房为违章建筑,并作出拆除违章建筑的行政处罚决定。

一、二审法院查明:甘州市场位于甘肃省××××东街,东与地区二轻公司门市部以围墙相隔。1996年,张掖市城乡建设委员会同意将原地区二轻工业供销公司修建商业网点,王增鹏等8人均为该商业网点业主。2O05年4月20日,新乐超市向甘州区人民政府上报《整体租赁改造经营甘州市场的方案》。7月11日,甘州区人民政府常务会议研究通过《关于甘州市场整体出租的报告》,将甘州市场租赁给新乐超市进行改造。租赁期限为2005年8月14日至2025年8月14日。期间,新乐超市拆除大棚改造为活动板房。2008年8月2日,甘州区市场建设服务中心(以下简称市场服务中心)向张掖市规划局报送《关于申请甘州市场整体改造规划报告》,张掖市规划局于8月8日作出张规函﹝2008﹞105号答复,认为甘州市场的改造规划方案符合《张掖市城市总体规划》的要求,同意按照规划中确定的“三区两楼”的格局对甘州市场进行整体改造。2015年4、5月间,王增鹏等8人向张掖市规划局、张掖市执法局提交《请求确认行政机关履行法定职责确认违章建筑并作出拆除决定申请书》,张掖市执法局于5月6日作出答复认为“14间活动板房属于新乐超市《整体租赁改造经营甘州市场的方案》中的一部分,不属于我局执法范围。”6月2日,张掖市规划局作出张规函﹝2015﹞69号答复,“在改造施工期间,市场中心没有向我局申请修建许可和上报修建性详细规划,我局也未办理其他任何修建许可手续。”6月25日,王增鹏等8人信访,要求张掖市执法局依法确认甘州市场东侧14间活动板房为违章建筑并作出拆除决定。张掖市执法局于7月3日向王增鹏等8人出具信访事项实体性受理告知书,并按《信访条例》规定,于9月2日前办结并书面答复王增鹏等8人。8月28日,张掖市执法局作出张城管罚决字(2015)西第10号行政处罚决定,对新乐超市进行责令立即改正违法行为,补办建设工程规划许可证并罚款21970元的行政处罚。另查明:2006年4月19日,甘肃省人民政府作出甘政函﹝2006﹞20号《关于张掖市开展相对集中行政处罚权工作的批复》,同意张掖市开展相对集中行政处罚权工作。对未取得《建设工程规划许可证》的违法建设案件,张掖市执法局具有行政处罚权。2007年12月25日,张掖市机构编制委员会办公室张机编办﹝2007﹞57号《关于市规划管理局内部增设规划监察科、市政规划科的批复》确定规划监察科的职能为负责对在建工程进行规划审批后管理和监督监察等。

一审法院认为,根据甘政函﹝2006﹞20号《关于张掖市开展相对集中行政处罚权工作的批复》和张机编办﹝2007﹞57号《关于市规划管理局内部增设规划监察科、市政规划科的批复》已将张掖市规划局和张掖市执法局的职权范围予以划分,张掖市规划局负责在建工程规划审批后管理和监督监察;张掖市执法局对未取得《建设工程规划许可证》的违法建设案件具有行政处罚权。此案涉案活动板房因未办理修建许可手续,不属于张掖市规划局的管理与监督监察职责范围,王增鹏等8人向张掖市规划局提出申请后,张掖市规划局进行了答复,履行了法定职责。甘州市场的改建规划虽符合甘州区“三区两楼”的整体设计要求,但新乐超市在实施改建过程中未办理建设工程许可证,张掖市执法局依法对新乐超市进行行政处罚,亦履行了法定职责。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,甘肃省嘉峪关市中级人民法院作出(2015)嘉行初字第39号行政判决,判决驳回王增鹏等8人的诉讼请求。王增鹏等8人不服,向甘肃省高级人民法院提起上诉。

二审法院认为,甘肃省人民政府作出的甘政函﹝2006﹞2O号《关于张掖市开展相对集中行政处罚权工作的批复》,同意张掖市对未取得《建设工程规划许可证》的违法建设案件,张掖市执法局具有行政处罚权。张掖市机构编制委员会办公室张机编办﹝2007﹞57号《关于市规划管理局内部增设规划监察科、市政规划科的批复》,确定规划监察科的职能为负责对在建工程进行规划审批后管理和监督监察等。故对涉案的未取得建设工程规划许可的违章建筑的行政管理职权应当由张掖市执法局行使。对此,张掖市执法局应当对王增鹏等8人申请查处未取得建设工程规划许可的临时建筑行为作出相应的答复。王增鹏等8人诉求:1.判令张掖市规划局、张掖市执法局履行依法确认新乐超市在甘州市场东侧修建的14间活动板房为违章建筑;2.判令张掖市规划局、张掖市执法局履行对新乐超市作出拆除违章建筑的行政处罚决定,并强制执行。该诉求属于行政机关的行政管理职权范围,不属于人民法院司法审查范围。本案涉案房屋是否属于违章建筑或者是否应当拆除属于行政机关的行政执法权限范围,不属司法审判权限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定,甘肃省高级人民法院作出(2016)甘行终130号行政判决,判决驳回上诉,维持原判。王增鹏等8人不服,向本院申请再审。

王增鹏等8人申请再审称,1.再审申请人所诉两行政机关确认拆除的活动板房是未经规划部门行政许可的违章建筑。两机关构成行政不作为,一、二审法院未关注实体公平和正义,未对行政合理性审查,认为确认违章建筑等事项属于行政机关职权事项,不属于人民法院审查范围错误。2.张掖市规划局负有对违反城乡规划的违法建设行为进行确认和作出行政处罚的行政职责。张掖市机构编制委员会办公室的批复不是法律,其无权确定张掖市规划局的行政执法权限及职能。张掖市规划局张规函﹝2015﹞69号答复未对活动板房是否违法进行明确的认定,更未作出任何行政处罚,其行为构成行政不作为,其作出的两份函矛盾。3.张掖市执法局对新乐超市作出的行政处罚未保证再审申请人的程序权利,适用已废止的城市规划法,该处罚不成立,是以罚款、补办手续的形式代替拆除行为,属变相的行政不作为。新乐超市修建的14间活动板房违反消防法,且是临时建筑应当依法作出拆除的行政处罚。4.张掖市执法局未依其《信访事项实体性受理告知书》的承诺,对再审申请人请求事项于9月2日办结并书面答复,构成不作为。请求:1.撤销甘肃省嘉峪关市中级人民法院(2015)嘉行初字第39号行政判决、甘肃省高级人民法院(2016)甘行终130号行政判决;2.对本案提起再审。

张掖市规划局答辩称,1.涉案板房未取得修建许可手续,违法建筑的行政管理职权应由张掖市执法局行使,张掖市规划局不是适格主体。2.张掖市规划局的张规函﹝2008﹞105号函“同意按照规划中确定的三区两楼格局以市场进行整体改造”的答复,不是建设工程许可手续,同意改造不等于修建,张规函﹝2015﹞69号答复确认了涉案建筑物未取得修建许可手续。两份答复无矛盾。

张掖市执法局答辩称,1.张掖市执法局不构成行政不作为。自收到王增鹏等8人申请后,依据张掖市规划局张规函﹝2015﹞69号对14间活动板房的认定,对违法建设进行了立案调查,并在2015年8月28日对违法相对人下达了张城管罚决字﹝2015﹞西第14号行政处罚决定,履行了法定职责。对于王增鹏等8人认为该行政处罚决定未向其送达,未通知其听证,行政处罚不成立的问题。因王增鹏等8人不是行政处罚相对人,没有法律规定在行政处罚程序中应当通知举报人听证,其认为行政处罚不成立的理由不能成立。王增鹏等8人作为举报人,依据信访条例规定,张掖市执法局如在承诺期未答复的,举报人可以依据信访条例规定向甘州区政府提出复议或行政诉讼。2.对于王增鹏等8人认为行政处罚故意适用已废止的法律,适用法律错误的理由不能成立。张掖市执法局适用当时的城市规划法符合法不溯及既往的原则。3.张掖市规划局张规函﹝2008﹞105号函确认甘州市场整体改造设计方案符合城市总体规划。根据城市规划法第40条规定,新乐超市的14间活动板房不属于应当拆除的情形。4.对于王增鹏等8人认为涉案14间板房属于临时建筑,应当适用城市规划法关于临时建筑的处理条款处理的意见不成立。涉案板房使用土地为划拨土地,并非临时用地。5.对于王增鹏等8人认为涉案建设违反消防法应当拆除的理由,张掖市执法局不是消防法的执法主体,王增鹏等8人可就消防问题向消防部门投诉解决。6.张掖市规划局张规函﹝2008﹞105号函对甘州市场整体设计改造方案进行了肯定。但设计方案通过确认后,修建前还要向规划管理部门申报修建性详细规划,待取得建设工程规划许可证后,才能开工建设。张掖市规划局张规函﹝2015﹞69号函确认新乐超市没有办理建设工程规划许可证违法。张掖市执法局依据此函的认定,履行了对新乐超市违法建设查处职责。综上,请求驳回再审申请。

新乐超市提交书面意见称,1.王增鹏等8人确认违章建筑并由行政机关强制拆除的请求不属于人民法院司法审查的范围,而是行政机关的行政执法权。2.根据甘肃省人民政府作出的甘政函﹝2006﹞20号《关于张掖市开展相对集中行政处罚权工作的批复》、张掖市机构编制委员会办公室张机编办﹝2007﹞57号《关于市规划管理局内部增设规划监察科、市政规划科的批复》已将规划局和执法局的行政职权范围划分清楚。张掖市规划局没有对违章建筑的行政处罚权,张掖市执法局具有行政处罚权,但对违章建筑无确认违法的行政确认权。3.张掖市规划局及张掖市执法局已对王增鹏等8人的申请作出了答复和处理,已履行了法定职责。4.张掖市规划局张规函﹝2008﹞105号批复属于行政机关内部文件,张规函﹝2015﹞69号答复是张掖市规划局履行职责向王增鹏等8人所作的书面文件,不是确认违法建筑的文件,均不具有可诉性。5.张掖市执法局对其作出的行政处罚事实清楚,证据确认充分,程序合法,适用法律正确,体现了“从旧兼从轻”的原则。一、二审法院认定事实清楚,程序合法,适用法律正确,请求驳回再审申请。

本院认为,不履行法定职责是行政机关负有法律、法规、规章明确规定的行政管理职责,在公民、法人或其他组织要求其履行职责时,不予答复、拖延履行或拒绝履行的行为。王增鹏等8人分别向张掖市规划局、张掖市执法局提出申请,请求行政机关履行法定职责确认新乐超市涉案14间板房为违章建筑并作出拆除决定。依据《中华人民共和国城乡规划法》(以下称《城乡规划法》)第九条第二款关于“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告,应当及时受理并组织核查、处理”的规定,王增鹏等8人向张掖市规划局、张掖市执法局提出的申请属于对违法建设的举报行为。因王增鹏等8人是甘州市场中商业门店所有权人,其所举报要求确认的违章建设对其经营产生实际影响,故其申请行政机关确认违章建设并拆除的请求虽为举报,但申请机关对其举报事项的处理,与其有利害关系。王增鹏等8人在其举报违法建设后,对行政机关的核查处理的行为具有原告主体资格。具有法定职责的行政机关对王增鹏等8人所举报的行为不予核查、处理的,将构成不履行法定职责。

关于本案具有受理投诉及核查处理的法定职责机关的确认问题。《城乡规划法》第十一条规定:“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”根据该条规定,张掖市规划局为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门,具有对张掖市违法建设的处罚职责。但根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”的规定,国务院授权的省级政府可决定将除行政拘留以外的行政处罚权集中行使。本案中,甘肃省人民政府甘政函﹝2006﹞2O号《关于张掖市开展相对集中行政处罚权工作的批复》,同意张掖市成立张掖市城市管理行政执法局,并行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。其中包括对未取得《建设工程规划许可证》的违法建设案件的行政处罚权。在该批复中还明确行政处罚权相对集中后,原有关部门不再行使已经统一由张掖市执法局行使的行政处罚权。另外张掖市机构编制委员会办公室张机编办﹝2007﹞57号《关于市规划管理局内部增设规划监察科、市政规划科的批复》,确定规划监察科的职能为负责对在建工程进行规划审批后管理和监督监察等。本案中因张掖市规划局对城市规划管理(除在建工程)的行政处罚权已集中由张掖市执法局行使,故张掖市规划局已不再具有对未取得建设工程规划许可证的违法建设行为的行政处罚权。故具有受理王增鹏等8人投诉并作出行政处罚职权的是张掖市执法局。

关于张掖市规划局是否构成不履行法定职责的问题。《城乡规划法》第九条第一款规定:“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划,服从规划管理,并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。”王增鹏等8人作为甘州市场的商业门店所有人,与甘州市场整体改造中14间板房的建设有利害关系,其向张掖市规划局提出的申请中要求确认该板房为违章建筑的内容,实质上是就14间板房是否属于违章建筑向张掖市规划局提出了查询。张掖市规划局收到王增鹏等8人申请后,作出张规函﹝2015﹞69号答复,认定王增鹏等8人请求的新乐超市修建的14间板房未办理修建许可证,已履行了法定职责,不构成行政不作为。

关于张掖市执法局是否构成行政不作为的问题。张掖市执法局具有对王增鹏等8人举报违法建设行为的行政处罚权。张掖市执法局2015年4月在接到王增鹏等8人举报申请后,依据张掖市规划局张规函﹝2008﹞105号答复,认定14间板房属于经规划批准的建设,向王增鹏等8人作出不属于其执法范围的答复。2015年6月在获知举报建筑未取得建设工程规划许可证后,即在8月对新乐超市作出了行政处罚。张掖市执法局已对王增鹏等8人的违法建设的举报申请作出了处理,已履行了法定职责,不构成行政不作为。对于张掖市执法局对新乐超市作出的行政处罚,是其履行王增鹏等8人举报申请作出的行政行为,该行政处罚是否合理、程序是否合法等不是本案所要审查的内容。对于王增鹏等8人提出的张掖市执法局未在其信访事项实体性受理告知书规定承诺时间内向其进行书面答复的问题,经过核实,张掖市执法局确未依其出具的告知书,于9月2日前告知其已就王增鹏等8人投诉作出了行政处罚,但根据王增鹏等8人上诉及再审理由可知,王增鹏等8人已知道张掖市执法局对新乐超市的违法行为作出了补办建设工程规划许可证、行政罚款的行政处罚决定。张掖市执法局虽未向王增鹏等8人作出信访答复,但已履行了对违法建设查处的法定职责,未作信访答复并不影响本案的处理。

综上,王增鹏等8人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定,裁定如下:

驳回王增鹏、邓永平、施龙、杨玉琴、范吉让、黄秋霞、张学建、朱银年的再审申请。

审判长 李 涛

审判员 汪国献

审判员 王云飞

二〇一七年十二月十一日

书记员 赵 贝

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袁裕来

袁裕来

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1966年4月出生,浙江奉化人。 1989年浙江大学毕业,工学士。 中华全国律师协会行政法专业委员会副主任。专业代理行政案件。浙江之星律师事务所主任。 著作: 《特别代理民告官手记Ⅰ》(2003年8月); 《特别代理民告官手记Ⅱ》(2004年7月); 《特别代理民告官手记III》(2006年1月); 《对<行政诉讼法修改建议稿>若干条款的质疑》(2006年12月); 《特别代理民告官手记IV》(2008年4月); 《特别代理民告官手记V》(2009年1月); 《特别代理民告官手记VI》(2010年1月); 《特别代理民告官手记VII》(2011年3月); 《特别代理民告官手记VIII》(2013年3月)。

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