【裁判要旨】

行政规范性文件经制定、发布、公布、施行，具备作为实施行政处罚依据的行政法律效力。是否报送备案并非行政规范性文件的生效要件；行政规范性文件应当报备而未报备的，该问题应通过行政机关内部督促检查的法定途径予以解决。

根据有关法律、法规、规章规定，涉诉行政规范性文件如果与国家标准、行业标准、地方标准和企业标准存在一定区别，且构成检验、判定在一定地域生产、销售的普通柴油产品质量依据的，对该行政规范性文件的实施问题应当在行政处罚适当性审查中予以衡平考量。故从行政裁量上依法调整处罚结果，进一步提升行政处罚决定的适当性，以更好地体现坚持处罚与教育相结合的行政处罚原则。--来自《最高人民法院公报》2020年第10期

【裁判摘要】

原告：上海中燃船舶燃料有限公司，住所地：上海市虹口区四川北路。

法定代表人：孙厚刚，该公司董事长。

被告：上海市质量技术监督局，住所地：上海市徐汇区宜山路。

法定代表人：黄小路，该局局长。

上海中燃船舶燃料有限公司（以下简称上海中燃公司）因与上海市质量技术监督局（以下简称上海市质监局）质量技术监督行政处罚决定纠纷，向上海市徐汇区人民法院提起诉讼。

原告上海中燃公司诉称：原告销售的0号普通柴油是符合GB252-2015《普通柴油》（以下简称柴油国家标准）的合格产品，且根据柴油国家标准规定，自2017年7月1日起才执行普通柴油的硫含量从不大于350mg/kg升级到不大于50mg/kg的新标准。2016年3月24日，由上海市环境保护局等六部门共同制定的沪环保防〔2016〕110号《关于实施普通柴油与国Ⅳ标准车用柴油相同硫含量要求的通告》（以下简称110号文）提前实施普通柴油的新标准，未报上海市人民政府备案，并非现行有效的地方产品质量标准；行政处罚决定依据的《上海市大气污染防治条例》第四十七条等规定，与《中华人民共和国大气污染防治法》及《中华人民共和国环境保护法》等上位法规定抵触。故被告上海市质监局于2017年6月30日对原告作出的第2320170043号质量技术监督行政处罚决定（以下简称被诉处罚决定）违法。请求：1.撤销被诉处罚决定；2.对被诉处罚决定所依据的110号文的合法性进行审查。

被告上海市质监局辩称：其与其他五部门共同发布的110号文，旨在全面提升上海市非道路移动机械和内河船舶等柴油机用油质量，减少大气流动污染源排放，改善城市空气质量。110号文于2016年3月25日由上海市环境保护局主动向社会进行信息公开，属于《上海市大气污染防治条例》第四十七条第二款中提到的“本市规定的质量标准”，是认定上海市规定的油品质量标准之合法依据。案涉0号普通柴油硫含量超过了110号文对上海市内非道路移动机械和内河船舶用柴油提前适用柴油国家标准中关于硫含量不大于50mg/kg的规定，可以据此认定原告上海中燃公司销售不符合上海市规定的质量标准的产品。作出被诉处罚决定合情合理，于法有据。原告作为上海市船舶燃料供应的龙头企业，又是大型央企下属公司，理应认真贯彻落实国家和上海市相关环境保护政策，带头严格遵守相关的法律法规。据此，请求驳回原告的诉讼请求。

上海市徐汇区人民法院一审查明：

被告上海市质监局接举报，于2016年11月9日对原告上海中燃公司位于上海市杨浦区军工路3500号经营场所进行执法检查。检查发现其5001、5003储油罐有库存待售的0号普通柴油。上海市质监局对5001、5003罐库存的0号普通柴油进行第一次抽样送检。2016年11月14日，上海市质监局接到上海市石油化工产品质量监督检验站通知，5001、5003罐内两个样品的部分指标不符合相关标准。上海市质监局遂对上海中燃公司5001、5003罐采取查封的行政强制措施，并对两罐内油品进行第二次抽样送检。2016年11月15日，上海市质监局收到上述检验站出具的第一次抽样检验报告，显示5001罐中0号普通柴油硫含量为68.4mg/kg，5003罐中0号普通柴油硫含量为318.1mg/kg。2016年11月21日，上海市质监局收到上述检验站出具的第二次抽样检验报告显示，5001罐中相关油品的硫含量为68.6mg/kg，5003罐中为317.2mg/kg。上海市石油化工产品质量监督检验站出具的四份检验报告中，均载明检验依据是柴油国家标准的技术指标，判定依据为110号文。上海市质监局依据由上海市环境保护局等六部门联合发布的110号文，认定5001、5003罐中的0号普通柴油硫含量大于50mg/kg，为不合格产品。上海市质监局分别于2016年11月16日、21日向上海中燃公司告知两次抽样的检验结果，并于2016年11月28日对上海中燃公司销售不合格普通柴油的违法行为进行立案，上海中燃公司未提出复检申请。

经调查取证之后，被告上海市质监局于2017年6月30日作出被诉处罚决定，认定：原告上海中燃公司销售的0号普通柴油经上海市石油化工产品质量监督检验站检验，硫含量大于50mg/kg，被判定为不合格产品。现查明，2016年4月1日至2016年11月期间，上海中燃公司销售不符合上海市规定的质量标准的0号普通柴油687吨，货值金额3281000元（人民币，下同），违法所得41841.2元。2017年5月22日，执法人员依法向上海中燃公司送达了行政处罚告知书，上海中燃公司提出听证申请，上海市质监局依法召开行政处罚听证会，并于2017年6月26日作出同意拟处罚决定的意见。主要证据有调查笔录、检验报告、供应协议、供油记录、销售发票、整改报告及听证笔录等。上海中燃公司的行为违反了《上海市大气污染防治条例》第四十七条第二款，依据《上海市大气污染防治条例》第九十三条第一款、《中华人民共和国产品质量法》第五十条，决定给予下列行政处罚：1.责令停止销售违法产品；2.处违法销售产品货值金额0.5倍的罚款1640500元；3.没收违法所得41841.2元；罚没款共计1682341.2元。

上海市徐汇区人民法院一审认为：

被告上海市质监局依法具有对企业在上海市销售不合格产品进行查处的行政职权。原告上海中燃公司在本市销售的0号普通柴油，经上海市石油化工产品质量监督检验站出具的四份检验报告，硫含量都大于50mg/kg，对照110号文中规定的标准，上海市质监局由此认定上海中燃公司销售的0号普通柴油不符合本市规定的质量标准，进而作出被诉处罚决定的理由充分，适用法律法规正确。

关于原告上海中燃公司提出的对110号文进行合法性审查的问题。110号文为减少大气流动污染物源排放，改善城市空气质量而制定，且已由相关部门主动向社会进行信息公开，可以作为被告上海市质监局对上海中燃公司销售的油品进行认定的合法依据。因此，上海中燃公司认为该文并非现行有效的地方产品质量标准的主张不能成立。此外，被诉处罚决定针对的是上海中燃公司的销售行为，110号文的管控范围为上海市范围内非道路移动机械和内河船舶用油的销售环节。因此，上海中燃公司在上海市范围内将普通柴油销售给内河船舶时，必须符合110号文的相关规定。综上，上海中燃公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。

据此，上海市徐汇区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，于2018年2月22日作出判决：

驳回上海中燃公司的诉讼请求。

一审宣判后，上海中燃公司不服，向上海市第三中级人民法院提起上诉称：按柴油国家标准规定，自2017年7月1日开始，普通柴油的硫含量从不大于350mg/kg升级到不大于50mg/kg。上海中燃公司销售的0号普通柴油符合该国家标准规定的技术要求，依据《中华人民共和国产品质量法》第二十六条第二款、《上海市产品质量条例》第二十七条第（一）项规定，是符合国家标准的合格产品，不存在以不合格产品冒充合格产品的情形。上海市质监局作出被诉处罚决定，将110号文解释为依据《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一款授权制定的燃料地方质量标准，适用《上海市产品质量条例》第二十七条第（四）项“法律、法规的其他规定”，缺乏法律依据。1.《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一款规定有违《中华人民共和国大气污染防治法》第九条、《中华人民共和国环境保护法》第十六条的规定，违反了《中华人民共和国立法法》第七十二条“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”之规定。110号文的制定有违授权明确性原则，不仅未能贯彻规范渊源，且与《上海市大气污染防治条例》明确授权内容和明确授权范围不符。2.110号文违反了《中华人民共和国标准化法》（1989年4月1日起施行）第六条、《中华人民共和国标准化法实施条例》第十六条、第二十四条和《上海市标准化条例》第十四条等关于上报国家有关行政主管部门备案后印刷、出版、发行的规定，不能构成现行有效的授权立法下的地方质量标准。3.2016年3月24日制定、2016年4月1日就实施的110号文，违反2010年5月1日起施行的上海市人民政府令第26号《上海市行政规范性文件制定和备案规定》（以下简称第26号市府令）第八条第三款、第十八条第一款、第二十四条、第三十条规定，将110号文作为对上海中燃公司行政处罚的依据，不符合现行法律、法规的规定。且上海市质监局未依据《中华人民共和国产品质量法》第五十五条规定，应给予上海中燃公司货值金额50%以下的减轻处罚。请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求。

上海市质监局辩称：1.110号文具有合法的制定依据。上海市人民政府2013年11月7日制定的《上海市清洁空气行动计划（2013-2017）》要求“提前实施更为严格的油品标准”；2015年5月5日，国家发展和改革委员会等七部门联合印发发改能源［2015］974号《关于印发〈加快成品油质量升级工作方案〉的通知》明确，第90次国务院常务会议审议通过了《加快成品油质量升级工作方案》，主要目标中明确要“增加普通柴油升级内容。2016年1月1日起，开始在东部地区重点城市供应与国Ⅳ标准车用柴油相同硫含量的普通柴油。”为贯彻上述要求，上海市环境保护局牵头，由六部门根据《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一款规定，共同制定110号文，提前实施柴油国家标准的有关规定。2.根据《上海市产品质量条例》第二十七条规定，判定产品质量标准的依据除国家标准、行业标准、地方标准和企业标准等之外，还有“法律、法规的其他规定”。110号文对普通柴油硫含量设置的限值属于《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一款所规定的“地方质量标准”。3.110号文系根据第26号市府令规定的程序制定，并由制定机关于2016年3月25日在上海市环境保护局官方网站上向社会公布，属于有效的规范性文件。虽在制定后未报送上海市人民政府备案，但备案并非规范性文件生效的必要条件，属于行政机关内部考核事项，不影响其法律效力。110号文可以作为实施行政管理的依据，判定涉案产品的质量。4.被诉处罚决定考虑了案件事实、性质、情节等具体情况，在违法销售产品货值金额50%以上三倍以下罚款的裁量中确定为50%，认定事实清楚、证据确凿，法律适用正确，程序合法，裁量合理。请求驳回上诉，维持原判。

上海市第三中级人民法院二审查明：

自2016年4月至11月期间，上诉人上海中燃公司销售案涉0号普通柴油687吨，分计如下：4月113吨、货值金额477850元，5月40吨、货值金额172000元，6月72吨、货值金额324000元；7月-11月共462吨、货值金额2307150元、所得款41841.2元。被诉处罚决定所确定的罚没款共计1682341.2元，已经缴纳。原审判决认定的其他事实清楚，依法予以确认。

另查明：2016年3月24日，由上海市环境保护局、上海市经济和信息化委员会、被上诉人上海市质监局、上海市住房和城乡建设管理委员会、上海市交通委员会、上海市农业委员会共同制定110号文，于2016年3月25日在上海市环境保护局官网上公布。110号文内容如下：

为贯彻《上海市清洁空气行动计划（2013-2017）》，确保实现国家发展改革委等7部门《关于印发〈加快成品油质量升级工作方案〉的通知》（发改能源〔2015〕974号）有关普通柴油升级要求，全面提升本市非道路移动机械和内河船舶等柴油机用油质量，减少大气流动污染源排放，改善城市空气质量，现将有关事项通告如下：一、自2016年4月1日起，本市全面供应与国Ⅳ标准车用柴油相同硫含量的普通柴油（即含硫量不大于50mg/kg要求）。二、自2016年4月1日起，本市全面停止供应、销售和使用不符合上述硫含量要求的普通柴油。三、各普通柴油生产和销售企业应当根据本通告组织安排生产和销售计划。各销售企业应当在经营场所，明示本通告的有关内容，履行向用油单位和个人告知有关规定的义务。

上海市第三中级人民法院二审认为：

被上诉人上海市质监局依法具有作出被诉处罚决定的法定职权。上诉人上海中燃公司对被诉处罚决定认定其2016年4月至11月间销售案涉0号普通柴油的数量、货值金额、所得款金额和经检验判定硫含量大于50mg/kg的结论，以及对作出被诉处罚决定的行政执法程序没有异议。对此事实，予以确认。综合双方当事人发表的质辩意见，归纳本案争议焦点并判评如下：

一、关于上诉人上海中燃公司对制定110号文的依据即《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一款规定的质疑问题，即上海市有关部门能否制定严于国家标准的相关燃料地方质量标准的争议。

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。《上海市大气污染防治条例》自2014年10月1日起施行，系适用于上海市行政区域内的有效依据。根据该条例第四十七条第一款、第二款的规定，市质量技术监督管理部门可以根据实际情况，会同有关部门制定严于国家标准的车、船、非道路移动机械燃料地方质量标准。本市销售的车、船、非道路移动机械燃料必须符合国家和本市规定的质量标准。在进一步强化大气污染治理，改善环境空气质量，保障人民群众身体健康，大力推进生态文明建设的指导思想下，《上海市清洁空气行动计划（2013-2017）》和经第90次国务院常务会议审议通过的《加快成品油质量升级工作方案》中明确要求“增加普通柴油升级内容。2016年1月1日起，开始在东部地区重点城市供应与国Ⅳ标准车用柴油相同硫含量的普通柴油”的工作目标，经上海市环境保护局牵头由六部门共同制定110号文，提前实施柴油国家标准的有关规定，具有充分的政策、法律基础和现实可行的必要性。因此，上诉人上海中燃公司认为，《上海市大气污染防治条例》第四十七条的燃料地方质量标准规定与上位法相抵触的诉讼意见，依法不予采纳。

二、关于上诉人上海中燃公司对110号文作为地方质量标准的质疑问题，即是否构成“法律、法规的其他规定”的争议。

《上海市产品质量条例》于2012年9月1日起施行，亦属适用于上海市行政区域内的有效依据。《上海市产品质量条例》第二十七条明确规定，检验、判定产品质量的依据包括：（一）国家标准、行业标准、地方标准和企业标准；（二）产品标识、产品包装上明示的内容，或者以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况；（三）国家和市质量技术监督部门批准的产品质量监督抽查技术规范；（四）法律、法规的其他规定。该条规定的第（四）项，是为了落实法律、法规其他规定的要求，通过设立兜底条款，保证了规定的全面。结合本案而言，110号文作为《上海市大气污染防治条例》第四十七条所规定的燃料地方质量标准，严于柴油国家标准，同样构成了检验、判定上海市生产、销售的普通柴油产品质量的依据。换言之，以“法律、法规的其他规定”对外的地方质量标准，是独立于《上海市产品质量条例》第二十七条前三项规定的检验、判定产品质量的依据，是与国家标准、行业标准、地方标准和企业标准相区别的检验、判定产品质量的依据。因此，上诉人上海中燃公司认为，110号文违反了相关标准化法律、法规规定，不能构成现行有效的授权立法下的地方质量标准的诉讼意见，依法不予采纳。

三、关于上诉人上海中燃公司对110号文作为实施行政处罚依据效力的质疑问题，即是否符合第26号市府令相关规定的争议。

第26号市府令于2010年5月1日起施行（经修改，上海市人民政府令46号《上海市行政规范性文件制定和备案规定》自2017年1月1日起施行），该规定的目的和依据，是为了规范上海市行政规范性文件的制定和备案，加强对行政规范性文件的监督管理，维护法制统一，促进依法行政。就该规定的适用范围而言，适用于上海市规范性文件的制定、备案及其监督管理。第26号市府令中，第二十二条（发布）规定，规范性文件一般应当由制定机关的主要负责人签署发布。发布规范性文件，一般应当载明制定机关、文号、文件名称、发布日期和施行日期等内容。第二十三条（公布）第一款、第二款规定，规范性文件应当由制定机关向社会公布；未向社会公布的，不得作为实施行政管理的依据。规范性文件应当在制定机关指定的政府网站上公布，还可以通过报纸、杂志、广播、电视等新闻媒体公布。第二十四条（施行时间）规定，制定机关应当明确规范性文件的施行日期。规范性文件自发布之日起30日以后施行，但有本规定第二十一条第（一）项、第（二）项、第（三）项所列情形，或者发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的除外。综合上述规定，是否报送备案并非规范性文件的生效要件。结合本案而言，110号文经制定、发布、公布、施行，具备作为实施行政管理依据的行政法律效力。需要指出，第26号市府令第四十四条（督促检查）第二款规定，市和区（县）人民政府办公厅（室）和法制办对规范性文件制定和备案情况进行监督检查，督促制定机关及时执行市、区（县）人民政府的有关决定以及法制办的法制建议；发现应当报备而未报备规范性文件的，督促制定机关限期补报。110号文制定后，牵头制定机关未依第26号市府令报送上海市人民政府备案，工作上确有不规范之处，应以此为戒。然而，这并不构成110号文不得作为实施行政管理依据的足够理由，该问题应通过行政机关内部对规范性文件报备情况督促检查的法定途径予以解决。因此，上诉人上海中燃公司认为110号文违反《上海市行政规范性文件制定和备案规定》相关规定，不能作为对上海中燃公司行政处罚的依据的诉讼意见，依法不予采纳。

四、关于上诉人上海中燃公司对被诉处罚决定裁量的质疑问题，即能否适用《中华人民共和国产品质量法》第五十五条规定对上海中燃公司作销售产品货值金额50%以下减轻处罚的争议。

上诉人上海中燃公司销售的案涉0号普通柴油硫含量大于50mg/kg，不符合110号文规定要求，被判定为不合格产品，事实清楚、证据充分。被上诉人上海市质监局对上海中燃公司作出被诉处罚决定，已经按照法定的销售产品货值金额50%的最低幅度进行量罚，法律适用并无不当。回溯案情，110号文于2016年3月25日在上海市环境保护局官网上公布后，经上海市质监局调查检查认定，上海中燃公司仍继续销售案涉0号普通柴油，时间自2016年4月起至11月累计达8个月之久。上海中燃公司诉称其不知道案涉0号普通柴油为禁止销售产品、应在销售产品货值金额50%幅度以下处罚的诉讼意见，与客观事实和常理不符，不予采纳。

综上所述，上诉人上海中燃公司在上海市销售不符合110号文要求的案涉0号普通柴油的违法行为，应当给予相应的行政处罚，但就本案具体情况而言，案情具有一定的特殊性。由于110号文规定提前实施更为严格的油品标准，自2016年4月1日起在上海市全面停止供应、销售和使用不符合硫含量不大于50mg/kg要求的普通柴油已成必然，故从企业经营角度而言，上海中燃公司之前在上海市储存储备的普通柴油必须退出上海市市场，由此需要一定的时间及成本用于调整经营。故可从行政裁量上依法调整处罚的基数，进一步提升被诉处罚决定的适当性，以更好地体现坚持处罚与教育相结合的行政处罚原则。即对于被上诉人上海市质监局认定上海中燃公司自2016年4月至6月间3个月内共计销售225吨、货值金额973850元所作的行政处罚计486925元依法予以减除，被诉处罚决定的其他事项予以支持。

有鉴于此，酌情变更被诉处罚决定的主文内容，原审判决亦应予以撤销。据此，上海市第三中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条和第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，于2018年10月25日判决：

一、撤销上海市徐汇区人民法院（2017）沪0104行初189号行政判决；

二、变更上海市质量技术监督局于2017年6月30日作出的第2320170043号行政处罚决定主文内容，第2项主文“2.处违法销售产品货值金额0.5倍的罚款壹佰陆拾肆万零伍佰元整；”变更为“2.处违法销售产品货值金额0.5倍的罚款1153575元；”；主文内容“罚没款共计壹佰陆拾捌万贰仟叁佰肆拾壹元贰角。”变更为“罚没款共计1195416.2元。”。

三、驳回上海中燃船舶燃料有限公司的其他诉讼请求。

一、二审案件受理费各人民币50元，由上海中燃船舶燃料有限公司、上海市质量技术监督局各负担人民币50元。

本判决为终审判决。