关键词

行政/行政协议/拆除房屋/拍卖机器/批复/可诉性

基本案情

离石区某厂为国有企业。该厂曾以其所有的房屋、机器作抵押，向原中国工商银行山西省离石县支行多次借款，且未能按约偿还。之后几经转让，某商务代理公司取得了该笔债权。2010年9月25日，山西省吕梁市离石区人民法院作出（2010）离民二初字第327号判决，判决离石区某厂限期支付某商务代理公司借款本金4,935,000元及利息。2011年离石区某厂改制，职工代表大会通过吕市离石区某厂改制方案。改制方案就资产处置作出规定：由国资委组织相关部门对企业库存实物及设备进行清查核实，聘请中介机构估价；国资委向离石区政府报告评估结果，提出资产处置预案，报离石区政府审定，按照区政府授权，协调相关部门落实资产处置工作。2011年12月14日离石区政府对离石区某厂企业改制有关问题作出批复，同意吕梁市离石区某厂改制方案，其中包括同意按法定序拆除地表公有建筑物。2011年冬季，离石区某厂的房屋被拆除。2011年12月27日，离石区财政局对离石区某厂的机器委托拍卖，拍卖成交款收归财政。某商务代理公司认为离石区政府在未与其协商的情况下，即组织拆除了离石区某厂全部房屋，拍卖了所有机器，给其造成经济损失，遂向山西省吕梁市中级人民法院提起诉讼，请求确认离石区政府拆除房屋、拍卖机器的行为违法、侵权。

山西省吕梁市中级人民法院于2015年12月28日作出（2015）吕行初字第96号裁定，认为某商务代理公司所诉确认离石区政府将其抵押物拆除、拍卖的行为为违法行为的诉讼请求，不属于行政案件的受案范围，某商务代理公司应依据《中华人民共和国担保法》等相关法律法规寻求救济，裁定驳回起诉。宣判后，某商务代理公司提出上诉。山西省高级人民法院于2016年7月28日作出（2016晋行终215号裁定，驳回上诉，维持原判。某商务代理公司向最高人民法院申请再审，请求撤销二审裁定，再审本案。最高人民法院2020年11月2日作出（2020）最高法行再67号裁定：撤销一审、二审裁定，指令一审法院继续审理。

裁判理由

最高人民法院经审理认为，委托拍卖案涉机器的主体是离石区财政局，并非离石区政府，故某商务代理公司要求确认离石区政府拍卖机器的行为违法，缺乏事实根据。就拆除房屋行为而言，离石区政府作出案涉批复，其中载明“同意按法定程序拆除地表公有建筑物”。某商务代理公司的诉讼请求实质是要求离石区政府对案涉房屋被拆除的后果承担责任。离石区政府作出的同意拆除房屋的案涉批复，在性质上属于就案涉房屋处分事项作出的具有法律效力的决定，至于是何主体具体实施了拆除这一行为，并不影响作为法律行为的批复对案涉房屋的处分效力。故本案某商务代理公司的诉讼请求可以认为包括了对离石区政府案涉批复的异议，案涉批复构成本案的诉讼标的。

可诉的行政行为必然是可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的行政行为，也即可能会对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的行政行为。而特定行政行为是否实际影响了公民、法人或者其他组织的权利义务，以及具体影响的程度等，往往需要通过实体审理方能确定。行政机关针对国有企业改制作出的各类批复，不宜当然认定为可诉或不可诉，而仍应考察其是否会对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。本案正是由于离石区政府作出的批复，案涉房屋才最终被拆除，该批复属离石区政府行使行政权的法律行为，对案涉房屋产生了处分效力，进而会对作为利害关系人的某商务代理公司的利益产生实际影响，因而可以认定为可诉的行政行为，离石区政府亦属本案适格被告。一审、二审法院分别裁定驳回起诉、驳回上诉，确有错误。综上所述，裁定撤销一审、二审裁定，指令一审法院继续审理。

裁判要旨

1.行政机关作出的同意拆除公有房屋的批复，在性质上属于就房屋处分事项作出的具有法律效力的决定，至于是何主体具体实施了拆除这一行为，并不影响批复对房屋的处分效力，当事人请求确认拆除房屋违法的诉讼请求，包括了对行政机关所作批复的异议。

2.行政机关针对国有企业改制作出的各类批复，不宜当然认定为可诉或不可诉，而仍应考察其是否会对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。

3.特定行政行为是否实际影响了公民、法人或者其他组织的权利义务，以及具体影响的程度等，往往需要通过实体审理方能确定。故特定行政行为如果存在对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的可能性，即具备了进入实体审理的必要条件之一。

关联索引

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第123条

一审：山西省吕梁市中级人民法院（2015）吕行初字第96号行政裁定（2015年12月28日）
      二审：山西省高级人民法院（2016）晋行终215号行政裁定（2016年7月28日）
      再审：最高人民法院（2020）最高法行再67号行政裁定（2020年11月2日）