关键词

行政/行政复议/政府信息公开/行政诉讼/起诉期限

基本案情

张某于2018年11月向淄博市临淄区残疾人联合会（以下简称临淄区残联）发出政府信息公开申请。临淄区残联于2018年12月5对其申请作出政府信息公开申请答复书。张某认为该答复不符合法律规定，向淄博市临淄区人民政府（以下简称临淄区政府）申请行政复议。临淄区政府受理后于2019年1月17日作出行政复议决定书，维持了临淄区残联政府信息公开申请答复。张某于2019年1月2日收到临淄区政府邮寄送达的行政复议决定书后未在15日内提起行政诉讼。2019年5月29日，张某以临淄区残联为被告向法院提起行政诉讼，要求撤销临淄区残联于2018年12月5日作出的政府信息公开申请答复书。后法院依法追加临淄区政府为本案共同被告。

山东省淄博市临淄区人民法院于2019年9月30日作出（2019）鲁0305行初47号行政裁定：驳回张某的诉讼请求。张某不服一审判决，以其起诉未超过起诉期限为由提出上诉。山东省淄博市中级人民法院于2019年12月19日作出（2019）鲁03行终295号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。

裁判理由

法院生效裁判认为：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《行政诉讼法》第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”《行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”《行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第五十九条规定：“公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。”《行政诉讼法解释》第一百三十四条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”

根据上述规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，可以先向复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以不经行政复议而直接向人民法院提起诉讼（法律法规规定应先复议后诉讼的除外）。其中经行政复议后再提起行政诉讼情形下的起诉期限为原告收到复议决定书之日起十五日内，不经行政复议而直接提起行政诉讼情形下的起诉期限则为自原告知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内。公民、法人或者其他组织作为行政复议申请人向复议机关申请行政复议后，在复议机关作出维持原行政行为决定的情形下，行政复议申请人作为原告向人民法院提起行政诉讼的，应当将作出原行政行为的行政机关和复议机关作为行政诉讼的共同被告，而不能只起诉作出原行政行为的行政机关或复议机关。此时如果原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告；若原告不同意追加，则人民法院应当将另一机关列为共同被告。且在此情形下，应当以复议决定送达时间确定起诉期限。亦即在复议机关作出维持原行政行为决定的情形下，原告若对此提起行政诉讼，则必须以作出原行政行为的行政机关和复议机关作为行政诉讼的共同被告，而不能只选择上述两机关中的某一机关提起行政诉讼，且此情形下必须以复议决定送达时间确定起诉期限。

本案中，张某对于临淄区残联作出的政府信息公开申请答复不服，其可以先申请行政复议后提起行政诉讼，也可以不经行政复议而直接提起行政诉讼。但本案中张某选择了先申请行政复议后提起行政诉讼，并且临淄区政府的行政复议系决定维持原行政行为，此时张某在行政复议后提起行政诉讼，依法应当将作出原行政行为的行政机关即临淄区残联和复议机关即临淄区政府作为共同被告，且起诉期限依法为张某收到临淄区政府作出的行政复议决定书之日起十五日内，而非其知道或者应当知道临淄区残联作出行政行为之日起六个月内。因此，一审法院在张某只起诉临淄区残联的情况下应当告知其追加复议机关即临淄区政府为共同被告，并且在张某申请追加临淄区政府为共同被告后，应以张某收到临淄区政府作出的行政复议决定书的时间确定起诉期限，且起诉期限依法为张某收到临淄区政府作出的行政复议决定书之日起十五日内。而张某于2019年1月22日收到临淄区政府邮寄送达的涉案行政复议决定书，其于2019年5月才向一审法院提起行政诉讼显然已经超出十五日的法定起诉期限，且其在本案中亦无《行政诉讼法》第四十八条规定的情形。因此，一审法院认定张某提起本案诉讼已超法定起诉期限并据此驳回其起诉正确，依法应予维持。张某所提出的上诉主张系其对法律和司法解释相关规定的错误理解，依法不能成立，不予支持。

裁判要旨

1.公民、法人或者其他组织作为行政复议申请人向复议机关申请行政复议后，在复议机关作出维持原行政行为决定的情形下，行政复议申请人作为原告向人民法院提起行政诉讼的，应当将作出原行政行为的行政机关和复议机关作为行政诉讼的共同被告。如果原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告；若原告不同意追加，则人民法院应当将另一机关列为共同被告。

2. 经行政复议后再提起行政诉讼的，起诉期限应当为行政复议申请人收到行政复议决定书之日起十五日内，而并非其知道或者应当知道原行政行为作出之日起六个月内。

关联索引

《中华人民共和国行政诉讼法》第2条、第44条、第45条、第46条第1款、第48条
      《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第59条、第134条第1款

一审：山东省淄博市临淄区人民法院（2019）鲁0305行初47号行政裁定（2019年9月30日）
      二审：山东省淄博市中级人民法院（2019）鲁03行终295号行政裁定（2019年12月19日）