关键词

行政/行政处理/行政复议/林地确权/复议前置/第三人/原告资格

基本案情

姚甲与姚乙、刘某对林地权属产生争议。2021年4月，姚甲以姚乙、刘某作为被申请人，向四川省古蔺县二郎镇人民政府（以下简称二郎镇政府）申请依法确认涉案林地归其所有。2021年9月15日，二郎镇政府作出〔2021〕1号行政处理决定：涉案林地、林木所有权和林地使用权归姚甲所有。行政处理决定送达后，刘某不服，在法定期限内向古蔺县人民政府（以下简称古蔺县政府）申请行政复议。姚乙未提出异议也未申请行政复议。古蔺县政府受理后，通知姚乙作为第三人参加行政复议，姚乙按规定提交了部分证据。2021年12月24日，古蔺县政府作出〔2021〕39号行政复议决定，维持二郎镇政府作出的行政处理决定。该行政复议决定载明：第三人姚乙未提出书面答复，但提供了向二郎镇政府提交的申请、林权证复印件、林权登记勘验图复印件、林地现场图片等材料。该行政复议决定在“本机关认为”部分载明：申请人、第三人姚乙无80年代初相应的证据证明享有争议林地权属，2008年换发林权证是基80年代初落实林业两制时的林地登记，申请人、第三人姚乙取得争议林地权属无权源依据，且2008年的林权登记操作不规范，四邻未到现场核实签字，登记混乱，无法反映登记与现场情况，故不能采信该证据。收到行政复议决定后，姚乙不服诉至法院，请求判令：撤销二郎镇政府作出的〔2021〕1号行政处理决定、古蔺县政府作出的〔2021〕39号行政复议决定，涉案林地归属姚乙所有。

四川省古蔺县人民法院于2022年3月9日作出（2022）川0525行初13号行政裁定：驳回姚乙的起诉。宣判后，姚乙提起上诉。四川省泸州市中级人民法院于2022年5月27日作出（2022）川05行终64号行政裁定：一、撤销四川省古蔺县人民法院（2022）川052行初13号行政裁定；二、本案指令四川省古蔺县人民法院继续审理。四川省古蔺县人民法院于2022年9月20日作出（2022）川0525行初66号行政判决：驳回姚乙的诉讼请求。宣判后，姚乙提起上诉。四川省泸州市中级人民法院于2023年3月28日作出（2023）川行终46号行政判决：驳回上诉，维持原判。

裁判理由

法院生效裁判认为，本案是林地权属纠纷，属于行政复议前置案件。本案的争议焦点为：姚乙是否完成了复议前置程序进而具备提起行政诉讼的原告资格。

关于如何判断已经完成行政复议前置程序。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第一款规定：法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。第六十九条第一款第五项规定：未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议，已经立案的，应当裁定驳回起诉。按照体系解释，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十五条的规定具有连贯性与整体性，故前述规定应当做如下理解：未完成行政复议前置程序直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。换言之，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第一款、第六十九条第一款第五项规定的未申请复议，应当仅限于因未申请行政复议故而未完成行政复议前置程序的情形。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，判断已经完成行政复议前置程序的标准是行政复议机关对当事人的复议请求进行了实体判断并作出实体处理。如果行政复议机关仅对复议申请是否符合受理条件进行程序判断和处理，而未对复议请求中的实体问题进行判断和处理，则不能认为行政复议前置程序已经完成。即，在行政复议前置程序下，行政复议第三人的请求经过行政复议机关实体审查并作出实体处理的，应当认定其已完成行政复议前置程序，其作为复议决定所影响的利害关系人，有权提起行政诉讼。

本案中，姚乙主张对涉案林地使用权及林木所有权享有权益，作为第三人参加了行政复议并提交证据材料证明其主张，复议机关亦对姚乙的主张予以实体处理，行政复议前置程序已经完成，姚乙作为利害关系人，对行政复议决定不服，可以依法提起行政诉讼。

裁判要旨

法定复议前置案件中，当事人虽然未申请行政复议，但已经作为复议程序的第三人参加行政复议，第三人对复议决定不服提起行政诉讼的，应当认定第三人具备经过复议前置程序提起诉讼的前提条件。

关联索引

《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第25条、第45条
      《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第56条、第69条

一审：四川省古蔺县人民法院（2022）川0525行初13号行政裁定（2022年3月9日）
      二审：四川省泸州市中级人民法院（2022）川05行终64号行政裁定（2022年5月27日）
      一审：四川省古蔺县人民法院（2022）川0525行初66号行政判决（2022年9月20日）
      二审：四川省泸州市中级人民法院（2023）川05行终46号行政判决（2023年3月28日）