关键词

行政/不履行法定职责/被征地农民/社会保障/县级政府

基本案情

原告韦某等64位村民系广西壮族自治区防城港市防城区城南村某东组与某西组村民。2017年防城港市防城区征地拆迁办公室与东组和某西组分别签订《征收土地协议》，约定征收某西组土地420.823亩，土地补偿费、安置补助费按综合价每亩3万元补偿，共计补偿金额为12624690元；约定征收某东组土地420.823亩，土地补偿费、安置补助费按综合亩3万元补偿，共计补偿金额为126246元。后防城区人民政府分别又与某东组和某西组签订《补充协议书》，就征地补偿等作出约定。《补充协议书》第七条约定，失地农民社会养老保险购买按防城港市人民政府新出台的政策执行。

2021年3月22日，包括原告韦某等64位村民在内的85名村民联名向被告防城港市人民政府邮寄《请求关注被征地农民生活，维护被征地农民的合法权益》的申请书。2022年4月20日，原告韦某等64位村民向被告防城区人民政府邮寄《失地农民养老、医疗保险申请书》。二被告均未予答复。被征地后，二被告长期未落实被征收土地农民的社会养老保险，故原告韦某等64位村民诉至法院，请求确认二被告不履行征地社保职责的行为违法，责令二被告履行相关职责。

广西壮族自治区防城港市中级人民法院于2023年1月29日作出（2022）桂06行初54号行政判决：被告防城港市防城区人民政府本判决生效之日起60日内对原告防城港市防城区城南村某东组和西组64位村民请求的养老等社会保障问题作出相应处理或答复。

裁判理由

法院生效裁判认为：本案审查重点为原告诉二被告履行职责之诉应否支持。

一、关于原告的请求事项是否具有请求权基础的问题

某东组和西组村民集体土地共841.646亩于2017年3月13日和8月7日被征收。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国民法典》等法律规定，原告作为被征地农民，应当被纳入相应的社会保险制度。此外，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号）《劳动和社会保障部、国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题通知》（劳社部发〔2007〕14号）等文件对被征地农民的养老等社会保障问题亦作出相关规定。《广西壮族自治区被征地农民参加本养老保险制度的指导意见》（桂人社发〔2016〕46号）《广西壮族自治区被征地农民参加基本养老保险实施细则》（桂人社发〔2017〕23号）《防城港市被征地农民参加基本养老保险实施办法》（防人社发〔2017〕46号）等文件则对被征地农民基本养老等社会保障问题作了进一步细化。由此可见，原告作为被征地农民，基本养老保险等社会保障权应当得到保护。

二、关于原告和被告是否具有主体资格的问题

首先，关于被告防城区人民政府是否适格的问题。《中华人民共和国土地管理法》《防城港市被征地农民参加基本养老保险实施办法》（防人社发〔2017〕46号）等文件均对政府承担被征地农民社会保障的相关职责作了规定。本案中，防城区征地拆迁办公室某东组和西组签订涉案征地协议，实质上是受防城区人民政府委托实施的行为，协议内容涉及土地征收和补偿，具有行政法上的权利义务关系。因此，防城区人民政府作为县级人民政府及土地征收的组织实施主体，负责本地被征地农民社会保障的组织实施和社会保障各项资金的落实工作，其应当履行主体责任。

关于防城区人民政府是否为具体办理养老保险手续的单位，是否具有具体办理失地保险职责的问题。本案中，被征地农民的社会保障权不完全等同于社会保险范畴的社会保障权，突出体现在补偿性上。被征地农民社会保障作为一种征地补偿方式，用于解决农民因失地导致的生产生活问题，其性质上融合了补偿权和社会保险保障权，作为一种替代货币补偿的方式存在。尽管防城区人民政府不是具体办理养老保险手续的单位，但考虑到被征地农民的社会保障问题不仅关乎农民基本生存和生活水平，还关乎社会稳定和发展，尤其本案涉及被征地农民基本养老等社会保障问题长期未能解决，作为辖区政府应当引起重视，组织实施社会保障各项资金的落实工作，将保障被征收人合法权益的政策落实到位，切实维护被征收人的合法权益。

其次，关于被告防城港市人民政府是否适格的问题。征地社保作为一种征地拆迁货币补偿的替代方式，属于征地补偿安置工作，参照《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》（防政发〔2016〕3号）及《防城港市人民政府办公室关于印发防城港市中心片区集体土地统征工作实施方案》（防政办发〔2016〕7号）的规定，应当由实施征地的城区政府负责，即防城区人民政府。

最后，关于原告是否适格的问题。被告主张原告是否全部具备享受社保待遇的资格应由相关部门审核确定。如前所述，给被征地农民办理社会保障手续是一项涉及多部门、多环节的系统工作，确定原告是否属于涉案基本养老保险补贴对象等工作是启动社会保障工作的一部分。因此，对该问题的解决，仍属于开展社会保障工作的一部分。原告的身份认定问题，不影响整个社会保障工作的启动。

三、关于本案履职之诉应否支持的问题

一般来讲，提起履职之诉，前提是当事人应当向行政机关提出申请，行政机关拒绝履行或逾期不作答复，且申请该行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。参照《防城港市被征地农民参加基本养老保险实施办法》第七章“办理程序”的规定，“被征地农民养老保险补贴对象名单、人数和每户人均征地面积由村集体经济组织或村（居）民委员会依法提出，并经村（居）民代表会议或村（居）民大会讨论通过并公示后，报乡镇政府（街道办事处）初审、公示、确认，经县级征地机构、国土资源、农业等部门审核、公示后，报当地人民政府审定”，“在县级人民政府统一领导下，县（市、区）人力资源社会保障部门根据被征地农民养老保险补贴对象人数、征地面积等进行资金测算，商国土资源、财政等部门共同拟定被征地农民养老保险报批实施方案，报同级人民政府审核”，办理社会保险的程序是由村集体经济组织或村（居）民委员会提出，并经村（居）民代表会议或村（居）民大会讨论通过并公示后，逐级审核。本案中，原告未能举证证明涉案养老保险问题是否已经由村集体经济组织或村委会提出，是否经村民代表会议或村民大会讨论，但被征地农民养老保险工作的最终完成，需经多部门审核，因政策性强、环节多，不可避免地涉及对政策的理解、宣传、具体的操作和相关部门指导与配合。

本案中，从征地到原告起诉已五年有余，上述工作是否已启动、落实，防城区人民政府对此既未能举证证明，亦未作出合理解释。而对落实被征地农民社会保障工作是否已进行指导、协调、组织、督促等问题，属于政府及相关部门应主动为之的行为。且本案并非原告申请即可启动社会保障手续的办理，如驳回其诉请，可能会造成程序空转。从有利于实质性解决问题考虑，本案处理与以往一般履职之诉的判断标准有所不同。被告防城区人民政府应当对原告某东组和西组64位村民请求的养老等社会保障问题作出相应处理或答复。故法院依法作出如上裁判。

裁判要旨

被征地村民依法享有养老和医疗保险待遇的社会保障权。人民政府具有在辖区内依法建立被征地村民就业社会保障制度的职责和落实失地村民的养老、医疗社会保障的统筹监管责任。被征地村民社会保障待遇长期得不到落实，属于人民政府怠于履行法定职责。

关联索引

《中华人民共和国民法典》第243条第2款
      《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第47条第1款、第48条第5款
      《中华人民共和国社会保险法》（2018年修正）第96条

一审：广西壮族自治区防城港市中级人民法院（2022）桂06行初54号行政判决（2023年1月29日）