关键词

行政/行政公益诉讼/环境保护/行政管理/传统村落

基本案情

贵州省榕江县栽麻镇宰荡侗寨和归柳侗寨分别于2012年、2016年列入中国传统村落保护名录。榕江县人民检察院在履行公益诉讼职责中发现被告榕江县栽麻镇人民政府存在怠于履行保护职责的行为，未落实传统村落发展规划和控制性保护措施、缺少正确引导，导致村民改善居住条件、翻修旧房、新建住房等处于无序状态，乱搭乱建、违法占地、占用河道建房等问题突出，严重影响中国传统村落的保护和发展，造成民族传统文化遭受严重破坏，致使国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。2018年5月7日，该院向被告榕江县栽麻镇人民政府发出检察建议书，要求镇政府在两个月内依法履职，并将办理情况书面予以回复。在检察建议书规定的履职回复期限到期后，经检察院两次向被告催办仍未予回复。同年8月至10月，该院四次回访宰荡侗寨和归柳侗寨，原有破坏中国传统村落整体风貌的违法违章建筑不但没有整改，数量不减反增。2018年12月28日，榕江县人民检察院向集中管辖的黎平县人民法院提起行政公益诉讼，请求：一、确认被告榕江县栽麻镇人民政府对中国传统村落宰荡侗寨和归柳侗寨怠于履行监管职责的行为违法；二、被告榕江县栽麻镇人民政府继续履行对中国传统村落宰荡、归柳两个传统村落的监管保护职责。

贵州省黎平县人民法院于2019年3月4日作出（2019）黔2631行初7号行政判决：一、确认被告榕江县栽麻镇人民政府对中国传统村落宰荡侗寨和归柳侗寨监管不依法履职的行为违法；二、被告榕江县栽麻镇人民政府对破坏中国传统村落宰荡村及归柳村整体传统格局等违法行为应继续履行其监管职责。宣判后，原被告双方没有上诉。判决已经发生法律效力。

裁判理由

本案的争议焦点为：纳入《中国传统村落名录》的传统村落是否属于《中华人民共和国环境保护法》所规定的“环境”范围。

根据《中华人民共和国环境保护法》第二条规定，传统村落属于该法列明的“环境”范畴，是影响人类生存和发展的人文遗迹。传统村落具有丰富的历史、文化、科学、艺术、社会、经济价值和独特的民族地域特色，是国家利益和社会公共利益的重要组成部分。《中华人民共和国城乡规划法》第二条第二款、第三款规定：“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”该法第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规划进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。《贵州省传统村落保护和发展条例》第四条第三款：“乡镇人民政府负责本行政区域内传统村落保护和发展的具体工作，参与传统村落保护和发展规划编制并组织实施，指导村民委员会开展传统村落保护和发展工作”。该条例第二十九条：“传统村落应当整体保护，保持传统格局，历史风貌和空间尺度，不得改变其相互依存的自然景观和环境，传统村落保护区范围内，禁止进行下列活动：…（四）擅自新建、改建、扩建（构）筑物。”根据上述规定，被告栽麻镇人民政府对在其行政辖区被列为中国传统村落的宰荡村和归柳村的规划区内依法负有监管职责。

本案中，被告所管辖范围内的宰荡村和归柳村于2012年、2016被列为中国传统村落村寨后，2013年、2017年先后对宰荡村、归柳村传统村落保护和发展进行规划，被告作为传统村落保护和发展的第一责任单位和监管单位，在该传统村落保护区范围内，出现大批的农户擅自新建、改建、扩建（构）筑物，致宰荡村和归柳村的传统格局和风貌受到严重的破坏，使国家利益和社会公共利益受到侵害。公益诉讼人在执法监督过程中发现后向被告作出《检察建议书》，但被告在收到公益诉讼人的检察建议后没有依照检察建议的内容，采取积极有效的监管措施，致使违法行为依然存在，国家利益和社会公共利益仍然受到侵害。在诉讼过程中，被告虽然对宰荡村和归柳村存在的一些违法违章建筑进行整治，也取得一定的效果，但仍有相当一部分的违章建筑存在，对该违法行为，被告仍应依法依规继续履行其监管职责。

裁判要旨

纳入《中国传统村落名录》的传统村落属于《中华人民共和国环境保护法》所规定的“环境”范围，是影响人类生存和发展的人文遗迹。乡镇人民政府负责本行政区域内传统村落保护和发展的具体工作,对被列为中国传统村落的，应采取积极有效保护措施，防止其遭受破坏。人民检察院对乡、镇人民政府怠于履行对传统村落保护法定职责的行政主体提起行政公益诉讼，要求确认该行政不作为行为违法并要求履行法定职责的，人民法院依法予以支持。

关联索引

《中华人民共和国行政诉讼法》第62条、第72条第2款
《中华人民共和国环境保护法》第2条
《中华人民共和国城乡规划法》第2条、第65条

一审：贵州省黎平县人民法院（2019）黔2631行初7号行政判决（2019年3月4日）