关键词

行政/不履行XX职责/消防应急救援/受案范围/及时适当

基本案情

2022年2月3日15时53分许，江某龙与江某强、王某在某处海域乘坐皮划艇寻网途中，因皮划艇漏气侧翻，三人落入海水中。王某自行游上岸，其妻子孙某某在岸边于16时22分拨打110报警，孙某某因手机没电，于16时27分求助路人再次拨打110报警，并于16时28分54秒拨打119消防电话，通话时长89秒。16时31分，山东省青岛市即墨区消防救援大队指挥中心指令就近的消防救援站进行救援，当时该防救援站两部消防车正在赶往处置火险的途中，接到指令后，随即掉头赶赴事发海域，16时49分许，消防救援人员到达现场。16时52分，消防救援人员拨打青岛市即墨区蓝天救援队电话请求支援。17时31分，蓝天救援队赶赴现场，驾驶冲锋舟下水搜救，17时47分发现江某强沉在皮划艇和渔网中间的海水下面，并将其救援上岸，18时05分发现江某龙在皮划艇东侧十几米海水下面被残缺网具的绳子挂住，并将其救援上岸，二人均因溺水死亡。

原告江某福等五人系江某龙家属，主张被告青岛市即墨区消防救援大队未有效履行法定救助职责与江某龙的死亡存在因果关系，应承担相应的法律责任。故诉至法院，请求判令：确认被告未携带溺水专业救援设备、未制定救援方案、未履行有效法定救助职责的行政不作为违法；认定被告与江某龙死亡之间存在因果关系，并承担同比例赔偿责任共计912894元；本案诉讼费由被告承担。

山东省平度市人民法院于2023年1月14日作出（2022）鲁0283行初169号行政判决，驳回五原告的诉讼请求。宣判后，五原告提起上诉。山东省青岛市中级人民法院于2023年5月10日作出（2023）鲁02行终158号行政判决：驳回上诉，维持原判。

裁判理由

本案的争议焦点有三：第一，关于江某福等五人就山东省青岛市即墨区消防救援大队（以下简称“即墨消防大队”）应急救援行为提起本案履责之诉是否属于行政诉讼受案范围；第二，即墨消防大队是否存在不履行法定职责的情形；第三，江某福等五人所提赔偿请求能否得到支持。具体阐述如下：

针对第一个问题。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”。其次，《中华人民共和国消防法》第四条第一款中规定：“国务院应急管理部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施。”第三十六条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当按照国家规定建立国家综合性消防救援队、专职消防队，并按照国家标准配备消防装备，承担火灾扑救工作。”第三十七条规定：“国家综合性消防救援队、专职消防队按照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。”最后，根据中共中央2018年3月21日印发的《深化党和国家机构改革方案》（五十六）公安消防部队改制的相关内容，公安消防部队转到地方后，现役编制全部转为行政编制，成建制划归应急管理部，承担灭火救援和其他应急救援工作。综上，消防救援机构系负责实施本辖区内的消防和应急救援工作的行政机关，即墨消防大队作为国家综合性消防救援队，具有应急救援的法定职责，江某福等五人对即墨消防大队应急救援行为提起诉讼属于行政诉讼受案范围。

针对第二个问题。消防法第三十八条规定：“国家综合性消防救援队、专职消防队应当充分发挥火灾扑救和应急救援专业力量的骨干作用；按照国家规定，组织实施专业技能训练，配备并维护保养装备器材，提高火灾扑救和应急救援的能力。”应急救援事件具有突发性、应急性和及时性的特点，时间就是生命，消防救援人员需要根据事件性质、现场情况和装备等情况第一时间采取必要救援措施。因此，判定消防救援人员是否依法履责，需综合考虑突发事件的具体现实情况，主要从应急救援行为是否及时、适当等要素进行审查。本案中，即墨消防大队于事发当日16时28分54秒接到求救电话，在通话80余秒问明情况后，即墨消防大队指挥中心于16时31分立即指令最近的消防救援站进行救援。该站两部消防车当时正在前往处置他处火险警情途中，接到该调派指令后，随即掉头立刻赶往事发的海域救人，期间没有任何耽搁。对于抢救溺水人员生命来说，抢救时间是第一位的，即墨消防大队及时指挥调度最近的消防救援人员赶赴救援，本去处置火警的救援人员接令后，紧急赶赴救援溺水人员，该救援行为将人民群众生命安全放在第一位，及时、适当，并无不当。

对于江某福等五人所称消防救援人员到达现场后还能看到落水人员而未及时施救的主张，根据当日16时32分119通讯员接报警电话记载，报警人（是借给孙某某电话者）称：“我们现在海滩大坝这里，有几个人落水了，坐船船翻了，看不到他们了已经”。青岛市公安局海岸警察支队臬虞派出所出具的情况说明也载明：“派出所于16时46分赶到事发海域附近”“前期到达人员发现溺水地点水面漂浮一只白色皮筏子，当时水面平静，未发现人员呼喊”。从现场监控视频看，16时49分许，消防救援人员到达现场大坝南岸，并有人沿大坝去寻找溺水人员，未发现溺水人员。后因在场人员孙某某指认的位置距离大坝北岸较近，故消防救援人员又赶至大坝北岸。青岛市即墨区蓝天救援队出具的情况说明，蓝天救援队的救援人员发现落水者时“一名落水者沉在皮划艇和海中竖立的渔网中间的海水下面”“距离出事皮划艇东侧十几米的海水下面找到另一名落水者，其被海里残缺网具的绳子挂住。”综合以上情况可见，即墨消防大队救援人员到达溺水现场时，水面上已经看不见溺水人员，故江某福等五人该主张缺乏事实依据，法院不予支持。在此情形下，因现场水域残缺网具等情况复杂，即墨消防大队在出火警途中随车携带的救生绳、救生衣、救生圈等器材不能有效施救打捞，立
即于16时52分向专业救援队请求支援，其处置措施科学、合理，并无明显不当，不存在不履行法定职责的情形。

针对第三个问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条之规定，行政机关违法行使行政职权导致公民、法人或者其他组织合法权益受到损害，是公民、法人或者其他组织获得国家赔偿的前提。在被诉行政行为未被确认违法的前提下，江某福等五人提出本案行政赔偿请求缺乏前提条件，法院不予支持。

裁判要旨

1.消防救援机构系负责实施本辖区内的消防和应急救援工作的行政机关，具有消防应急救援的法定职责，行政相对人对消防应急救援行为提起诉讼属于行政诉讼受案范围。

2.判定消防救援人员是否存在履责不当，需综合考虑突发事件的具体情况，主要从应急救援行为是否及时、适当等要素进行审查。对及时出警、措施适当的救援行为、不存在履责不当情形的，人民法院应依法驳回当事人相关赔偿请求。

关联索引

《中华人民共和国行政诉讼法》第12条
《中华人民共和国消防法》第4条、36条、37条、38条

一审： 山东省 平度市人民法院 （2022）鲁0283行初169号 行政判决（2023年1月14日）
二审： 山东省青岛市中级人民法院 （2023）鲁02行终158号 行政判决（2023年5月10日）