陈卫群诉江苏省启东市劳动和社会保障局工伤认定决定案

中国行政审判案例（最高法院行政庭编著，第2卷）

（第62号案例）

   《人民司法·案例》 2009年第4期

【裁判要旨】

根据工伤保险条例第十四条第（六）项的规定，职工在上下班途中受到机动车事故伤害的，应当认定为工伤。电动自行车已成为普遍的代步工具，当其在车速设计上完全突破了国家的强制性标准，具有了与机动车同等的安全风险时，劳动保障行政部门在工伤认定中不应拘泥于上述规定，而应结合工伤保护的立法精神、同质的安全风险以及现实社会的需要作出让社会公众普遍认同和接受的结论，以充分体现同等情形同等保护的法律适用原则。

【案情】

原告：陈卫群。

被告：江苏省启东市劳动和社会保障局。

第三人：江苏飞虎针业有限公司。

陈卫群系江苏飞虎针业有限公司职工。2007年9月13日6时20分，陈卫群驾驶电动自行车上班，经过启东市聚阳线川流桥地段时，与陆永国驾驶的金邦牌电动车发生碰撞。陈卫群受伤，经医院诊断为特重型颅脑损伤、脑干损伤、硬膜下血肿。启东市公安局交通巡逻警察大队作出的启公交巡（2007）第4000161号交通事故认定书认定，陈卫群负事故主要责任，陆永国负事故次要责任。2007年9月30日，江苏飞虎针业有限公司向启东市劳动和社会保障局提出工伤认定申请。11月23日，启东市劳动和社会保障局作出启劳社工决字[2007]295号工伤认定决定书，认定陈卫群所受事故伤害不符合工伤保险条例第十四条第（六）项的规定，不属于工伤。陈卫群不服该认定，申请行政复议，启东市人民政府于2008年3月18日作出维持原决定的行政复议决定。2008年4月16日，陈卫群提起诉讼，请求一审法院判决撤销启东市劳动和社会保障局作出的启劳社工决字[2007]295号工伤认定决定书，并判令其重新作出工伤认定决定。

法院另查明，金邦牌电动自行车系无锡市金邦电动车有限公司生产，其安全车速为30km/h，仪表盘显示最高车速为50km/h。

【审判】

一审法院经审理认为，根据工伤保险条例规定，启东市劳动和社会保障局具有负责本行政区域内工伤保险工作、受理工伤认定申请并作出工伤认定的法定职权。工伤保险条例第十四条第（六）项规定：“职工在上下班途中，受到机动车事故伤害”属于工伤。劳动立法重在保护与用人单位相比处于弱势地位的劳动者的合法权益，属于劳动保护组成部分的工伤保护的首要法律原则和精神是：最大可能地保障主观上无恶意的劳动者在生产劳动过程中遭受事故和患职业病后能获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利。所以对于工伤认定，应尽可能地朝着有利于劳动者利益的角度进行宽泛理解，以体现保护弱者的立法原旨。道路交通安全法对机动车与非机动车定义的外延受限于该法调整的道路交通活动范畴，而工伤保险条例调整范围与该法完全不同，其所指的机动车的外延与道路交通安全法中的机动车的外延也不尽一致。工伤保险条例并未排除上道路行驶车辆以外的其他符合机动车技术特征的交通工具。因此，对工伤保险条例第十四条第（六）项规定的机动车含义的理解不能拘泥于道路交通安全法的规定，而应作符合客观实际的理解和合理解释，以符合社会公众对机动车的通常认知，符合工伤保护的法律原则和精神。与陈卫群发生交通事故的金邦牌电动自行车具有动力装置，其设计最高时速为50km/h，远远大于非机动车20km/h的最高限速。将该类具有与机动车同样高速行驶功能，同样具有高度交通安全风险的、在日常生活中被称为非机动车的电动车，机械理解为工伤保险条例第十四条第（六）项规定中所排斥的非机动车，显然不符合工伤保险条例第十四条的立法原意。上班途中应视为工作场所的合理延伸，陈卫群在上班途中受到名为非机动车而实际与机动车同质的电动自行车事故伤害，应当符合工伤保险条例第十四条认定为工伤的情形。启东市劳动和社会保障局作出不予认定工伤的决定，属适用法律错误，应予撤销。据此，启东市人民法院依照行政诉讼法第五十四条第（二）项、工伤保险条例第十四条第（六）项之规定，于2008年7月8日判决如下：一、撤销启东市劳动和社会保障局于2007年11月23日作出的启劳社工决字[2007]295号工伤认定决定书。二、责令启东市劳动和社会保障局在本判决生效之日起60日内重新作出工伤认定决定。

宣判后，启东市劳动和社会保障局不服一审判决，上诉至江苏省南通市中级人民法院，主张陈卫群所受伤害不符合工伤保险条例规定的“在上下班途中，受到机动车事故伤害的”情形，不属于工伤，被诉工伤认定决定正确。

二审法院认为，根据工伤保险条例第十四条第（六）的规定，职工在上下班途中受到机动车事故伤害的，应当认定为工伤。各方当事人的诉辩意见清楚无误地表明，陈卫群所受伤害是否应当适用这一规定认定为工伤是争议的焦点。由于客观上对电动自行车的监督管理缺乏规范性，故对这一焦点进行决断，不仅需要根据社会现实去准确理解工伤保险条例规定的基本精神，还需要在机动车的理解上进行联系实际的、有充分根据的考证，同时也需要结合工伤认定的否定情形进行综合分析。

劳动法第一条规定：“为了保护劳动者的合法权益，调整劳动关系，建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制度，促进经济发展和社会进步，根据宪法，制定本法。”工伤保险条例第一条规定：“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。”上述法律法规开宗明义、准确无误地表明：劳动立法的重要目的之一是保护劳动者的合法权益。基于这一立法宗旨，当对法律规范的本身含义在理解、适用上存有争议时，结合法律规范的立法本意，作出有利于保护劳动者合法权益的理解应当是必然的选择。需要强调的是，法律规范虽然不可随意变动，但社会是发展变化的，考证法律规范的立法本意，还需要根据社会的真实需求赋予法律规范更为丰富的内涵，这同样也是适用法律应当秉承的基本原则。惟有如此，法律规范才能在无须修订的情形下适应现实生活的客观需要。

工伤认定的范围应当在维护职工合法权益和社会保障水平之间进行衡量的基础上确定。工伤保护的范围之所以从工作时间、工作场所扩大到上下班途中，其根本依据在于上下班途中是工作时间的合理延伸，上下班路线是工作场所的合理延伸，二者均是劳动者从事本职工作必不可少的环节。对于职工在合理延伸的时间和场所受到的伤害不应与工作时间和工作场所受到的伤害区别对待，体现了同等情形同等保护的基本思想。工伤保险条例之所以将机动车事故伤害纳入工伤保护范围，主要原因是考虑到机动车这一交通方式具有更大的危险性。但从现实情况来看，职工在上下班途中发生的事故伤害存在着多样性，电动自行车这一交通工具的安全风险也并不低于机动车。对于同样是在上下班途中发生的事故伤害，将机动车事故以外的伤害排除在工伤认定的范围之外，不仅使受到伤害的劳动者本人难以接受，也难以取得社会公众的普遍认同。作为法律规范的忠实执行者，审判机关相信出现这样的局面绝对不是立法者的本意。在此情形之下，寻求更为公平、公正、合理并使社会公众普遍认同的解决方案，应当是审判机关义不容辞的职责。

根据道路交通安全法第一百一十九条的规定，机动车是指以动力装置驱动或者牵引，上道路行驶的供人员乘用或者用以运送物品以及进行工程专项作业的轮式车辆。而非机动车则是指以人力或者畜力驱动，上道路行驶的交通工具，以及虽有动力装置驱动但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合有关国家标准的残疾人机动轮椅车、电动自行车等交通工具。由此可以明确，电动自行车并不都属于非机动车的范畴，对于以动力装置驱动但在设计最高时速、空车质量、外形尺寸方面不符合国家标准的电动自行车，不应将其界定为法律规范意义上的非机动车。正如理解工伤保险条例第十四条第（六）项的规定一样，法律对非机动车的定义同样也是清楚明了的。根据《电动自行车通用技术条件》（GB17761－1999）的规定，电动自行车的最高车速应不大于20km/h，这一技术要求属于强制性规定。本案中，与陈卫群发生事故的金邦牌电动车系无锡市金邦电动车有限公司生产，该车不仅在仪表盘上显示最高车速为50km/h，并在使用说明中明确：“本车安全车速为30km/h”。对照法律规定及国家标准，该车在技术参数上并不符合非机动车的强制性标准。而《机动车运行安全技术条件》对轻便摩托车的技术标准规定为：无论采用何种方式，其最高设计车速不大于50km/h，且若使用内燃机，其排量不大于50ml的两轮或三轮车辆，包括两轮轻便摩托车和三轮轻便摩托车，但不包括最高设计车速不大于20km/h的电驱动的两轮车辆。因此，仅从车辆设计的最高车速来看，金邦牌电动车已经达到了机动车的技术参数标准。因此，虽然在本案的审理中法院无权将突破技术参数的电动自行车界定为机动车，但却完全有理由否定其非机动车的属性。由此可以明确，由于发生交通事故的金邦牌电动车在最高车速上达到了机动车的标准，故其在危险程度上也具有了与机动车同样的安全风险。工伤保险条例第十四条第（六）项之所以将因机动车事故所受伤害确定为工伤认定的范围，立法的本意也是考虑到机动车事故的高风险性，基于同样的风险而在工伤认定中进行区别对待，同样也不符合同等情形同等对待的原则。因此，启东市劳动和社会保障局以陈卫群所受伤害不符合工伤保险条例第十四条第（六）项规定为由，对其所受伤害不予认定工伤，不仅有违立法本意，同时也忽视了肇事车辆的本身属性。

工伤保险条例对工伤认定的情形采取了列举的立法方式，首先在第十四条列举了7种应当认定为工伤的情形，紧接着又在第十六条列举了不得认定为工伤的3种情形。这样的立法方式固然便于实际操作，但却难以包含实践中的所有情形。工伤保险条例第十四条虽然规定了7种应当认定为工伤的情形，但却并没有否定除第十四条情形之外的其它情形可以认定为工伤，本案的实际情况也不在第十六条所列举的情形之中。在此情形之下，上诉人启东市劳动和社会保障局认定陈卫群所受伤害不属工伤，既不符合劳动法及工伤保险条例的立法精神，也与电动自行车行业管理的现状不相适应，更不利于劳动者合法权益的保护。

无须回避的是，相关部门对电动自行车在管理上的缺位，对于本案的机动车与非机动车之争具有至关重要的影响。根据法律规范及国家的强制性标准，电动自行车有着严格的技术参数要求，而只有当电动自行车符合了强制性的技术参数要求，才能将其界定为法律意义上的非机动车。而现实情况却是：道路上行驶的一定数量的电动自行车并不符合国家的强制性标准，特别是在最高时速这样一些关键参数上突破了国家标准。虽然个别地区的公安交警管理部门也有将突破技术参数的电动自行车作为机动车进行管理的个案，但毕竟因缺乏明确具体的法律规范依据，还无法完全实现将此类突破技术参数的电动自行车纳入机动车管理的模式，由此也导致了因安全风险增大而带来的交通事故频发的现状。出现如此局面的原因是多方面的，但如果在工伤认定中因此而无视突破技术参数电动自行车的机动车属性，将其视为非机动车，让劳动者本人承担电动车管理秩序混乱的不利后果，这对劳动者而言是极不公平的。启东市公安局交通巡逻警察大队所作交通事故认定书，是在本案所涉交通事故发生后，对交通事故的基本事实、成因和当事人的责任所作的认定，事故车辆的属性并非其认定的根本方向和主要内容，其将发生事故的车辆描述为电动自行车，只是沿用了社会公众在习惯上的称谓，启东市劳动和社会保障局据此认定事故车辆为非机动车难有说服力。

综上所述，对陈卫群所受伤害应当认定为工伤，一审法院经审理所作判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由有违工伤保险的立法宗旨，法院不予接受。依照行政诉讼法第六十一条第（一）项之规定，二审法院于2008年8月25日判决驳回上诉，维持原判。

【评析】

自电动自行车被作为交通工具以来，关于其身份究竟是机动车还是非机动车一直争议不断。由于产品质量及道路管理部门未能实施有效的监管，电动自行车在生产、流通及上路行驶等环节几乎畅通无阻。任何交通工具本身即具有与生俱来的安全风险，加之绝大多数的电动自行车在车速的设定上均突破了国家的强制性标准，导致道路交通事故频繁发生。由此引发的事故纠纷不仅成为一种普遍存在的社会问题，更带来了法律适用上的激烈争论。职工在上下班途中因电动自行车事故所受到的伤害应否认定为工伤便是其中的典型。

根据工伤保险条例第十四条第（六）项的规定，职工在上下班途中受到机动车事故伤害的，应当认定为工伤。在因电动自行车事故引发的工伤确认行政案件中，劳动者质疑这一规定的合理性，劳动和社会保障部门显得无可奈何，法官在思考这一规定的立法本意时，则往往徘徊在遵守法律规定与保护劳动者合法权益的矛盾之中。在考证我国工伤认定法律制度的历史沿革时我们发现，立法者对工伤待遇采取的是逐步扩大的思路，工伤保护范围的扩大也是循序渐进的。职工在上下班途中所发生的伤害具有多样性，既有机动车事故伤害，也有非机动车事故伤害，既有因职工本身原因引发的伤害，也有因外力作用引发的伤害。工伤保险条例之所以仅将机动车事故伤害纳入工伤保护范围，一方面是因为机动车作为交通工具具有高风险性，另一方面是立法者考虑到工伤保护的范围应当与国家的社会保障能力相适应，是在平衡维护职工合法权益与适应社会保障水平的基础上所作出的阶段性选择。但客观评价这一规定，的确因未能体现公平、平等的法律精神而显得极不合理：上下班路线、上下班途中分别是工作场所和工作时间的合理延伸，既然上下班途中受到机动车事故伤害应认定为工伤，那么，同样是上下班途中，同样是伤害，只是因为引起伤害的具体车辆有所不同就不认定为工伤。这种相同情况不同结果的处理方式对劳动者显然是不公平的，这不仅让受害人难以接受，也难以取得社会公众的普遍认同。当法官对此作出的判决无法得到社会公众的普遍认同时，我们不能把责任归咎于法律规范的不完善，而应该考虑法官的指导思想和逻辑思维是否出现了问题。

工伤认定行政案件争议的焦点绝大多数集中在是否属于工伤认定的范围，除了个案情形的差异之外，立法对工伤认定范围的规定方式存在缺陷也是一个不容忽视的因素。工伤保险条例第十四条和第十六条分别以肯定和否定的方式对工伤认定的范围作了规定。但这两个条文之间的关系仍耐人寻味，对在第十四条中寻找不到合适的对应情形，而又不属第十六条规定的否定情形的其他情形，究竟是否应当认定工伤？在肯定列举加否定列举的立法方式下，仍然存在灰色地带，这只能说明是立法的漏洞。职工受到伤害的情形是各种各样的，仅靠第十四条所列举的7种情形远远不能概括形形色色的个案。事实上，第十四条所采用的列举规定犯了将不同级别的情形并列列举的逻辑错误。根据该条第（一）项规定，职工在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的应当认定为工伤。其中的工作时间、工作场所、工作原因、事故伤害均是构成工伤认定必不可少的要素。也就是说，该项规定应当是工伤认定的总则，是原则性规定，而第十四条的其他规定应当是在这一原则统率下的延伸情形。将原则规定与具体规定并列在同一层次中，无疑极大地束缚了法律适用者的思想，使其无法适用原则规定对个案进行分析和甄别。

法律是相对静止的，社会却是不断变化的，二者之间的冲突在所难免。在现行的司法制度下，在这种冲突面前，法官并非完全无所适从。法治建设是不断发展的，无数事实表明，法官完全能够以自己的工作推动法治建设不断发展，本案的审理和判决就说明了这一问题。如果机械地适用法律规定，原告的请求可能被驳回，这样的判决必然得不到社会公众的普遍认同。人们可能不会去追究立法者的责任，法院、法官则会成为众矢之的。审理本案的法官从挖掘立法目的入手，以发生事故的电动车在最高车速上达到了机动车的标准，其在危险程度上也具有与机动车同样的安全风险作为判决的基本支撑，并顺势指出了相关部门在电动自行车监管上的缺位。应当说，本案的审理不仅显示了法官在解决法律和现实冲突上的智慧，更体现了法官敢于承担社会责任的勇气。