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行政机关不全面履行职责的法律属性

杨辉斌与湖北省当阳市环境保护局不全面履行职责纠纷上诉案

《人民司法·案例》

2010年第14期

【裁判要旨】

如果将完全不履行某种行政义务称之为行政不作为,则可以将只履行部分行政义务称之为行政不完全作为。行政机关不全面履行职责也会对行政相对人的合法权益和社会公共利益以及行政机关的公信力造成不同程度的侵害。

【案情】

原告:杨辉斌。

被告:湖北省当阳市环境保护局。

第三人:湖北省宜昌市鑫冠化工有限公司(以下简称鑫冠公司)。

鑫冠公司在建厂时,就在当阳市玉泉办事处干河村一组建设10万吨磷酸一铵备用渣场。2005年4月25日,宜昌市环境保护局审查批准了该渣场的环境影响报告书,并要求当阳市环境保护局负责项目建设期的环境监督管理工作。2006年4月,渣场主体工程完工,宜昌市环境保护局同意先期投入试运行。2006年7月23日,宜昌市环境保护局作出批复,确定该渣场受环境影响的搬迁户为5户。2007年9月13日,当阳市环境保护局认定鑫冠公司在该渣场运行过程中存在未配套建设截洪沟,未配套建设事故池处理设施,氟化物超标,造成附近农田污染等问题,责令限期整改。整改后,报当阳市环境保护局验收。2007年12月4日,当阳市环境保护局作出限期改正通知书,鑫冠公司按要求整改后,报当阳市环境保护局验收。2007年12月28日,当阳市环境保护局作出环境违法行为限期改正通知书,限鑫冠公司在2008年1月30日前完成搬迁工作。但其中4户不愿意搬迁。2008年1月发布的《关于宜昌市鑫冠化工有限公司10万吨磷酸一铵项目磷石膏渣场停止使用的通知》,责令鑫冠公司立即停止渣场的使用。2008年2月26日,当阳市环境保护局作出限期改正通知书,认定鑫冠公司在渣场停止使用后,未进行终场覆盖和生态重建工作,导致周边沟渠、河道水质受到污染;限鑫冠公司立即采取措施,消除对周边环境的影响。当阳市环境保护局于2008年10月10日作出限期改正通知书,限鑫冠公司立即停产整改。在鑫冠公司生产过程中,当阳市环境保护局还多次进行环境现场监察。2008年4月9日,当阳市环境保护局决定予以受理杨辉斌的信访事项,并作出答复意见书,认为鑫冠公司在渣场使用过程中存在疏于管理、污染环境问题,但当阳市环境保护局都进行了调查处理;杨辉斌不属于搬迁对象,不能强制要求企业对杨辉斌搬迁。

杨辉斌向湖北省当阳市人民法院提起诉讼称,其长久生活在干河村一组,系距鑫冠公司毒渣场400公尺左右的下游、下风。由于鑫冠公司排放酸渣,导致下游环境污染,而当阳市环境保护局却不采取相应措施,不依法履行职责,致使其及家庭成员所遭受的身体健康损失和财产损失不能获救。现诉至法院,请求判令当阳市环境保护局履行查处鑫冠公司固体废物污染环境的法定职责,并赔偿其经济损失201.44万元。

【审判】

湖北省当阳市人民法院经审理认为:鑫冠公司在生产过程中,因存在渣场未配套建设截洪沟、应急事故池未采取防渗防漏措施、原材料堆放场无防渗防漏措施等环境违法行为,当阳市环境保护局依法对鑫冠公司作出环境违法行为限期改正通知书等6次处罚的具体行政行为,鑫冠公司也进行了整改并报当阳市环境保护局验收。当阳市环境保护局也进行了日常监测、检查。因此,当阳市环境保护局依法履行了法定职责。杨辉斌认为当阳市环境保护局未履行查处鑫冠公司固体废物污染环境的法定职责,理由不成立。由于当阳市环境保护局已依法履行法定职责,且杨辉斌不属于批复中确定的搬迁户,其提出的赔偿经济损失请求,没有事实依据,不予支持。一审法院遂判决:一、驳回杨辉斌的诉讼请求;二、一审案件诉讼费50元由杨辉斌负担。

宣判后,杨辉斌不服一审判决,向湖北省宜昌市中级人民法院提起上诉称:一审判决认定事实不清。鑫冠公司产生的废渣属于危险固体废物。当地的环境已被污染,当阳市环境保护局未履行法定职责。一审法院未依据相关法律规定进行审理。一审违背审判程序,庭审中没有进行法庭辩论,也未让当事人作最后陈述。请求二审法院撤销一审判决,依法改判当阳市环境保护局履行查处鑫冠公司固体废物污染环境违法行为的法定职责,并赔偿经济损失。

当阳市环境保护局答辩称,鑫冠公司产生的磷石膏中所含的氟化物只属于一般固体废物。鑫冠公司渣场建设的审批程序合法,在鑫冠公司生产过程中,当阳市环境保护局也按照法律履行了职责。杨辉斌不属于环境影响报告书中确定的搬迁对象,杨辉斌的搬迁费用和补偿费要求过高,鑫冠公司无法满足。请求二审法院驳回杨辉斌的上诉,维持原判。

鑫冠公司述称,当阳市环境保护局已依法履行了法定职责。杨辉斌即使有损失存在,也是鑫冠公司或其他人的排污行为导致,且杨辉斌要求赔偿经济损失,应另行起诉,杨辉斌不属于搬迁对象。请求二审法院驳回杨辉斌的上诉,维持原判。

湖北省宜昌市中级人民法院经审理认为:杨辉斌系居住在鑫冠公司渣场附近的居民,其认为鑫冠公司在生产过程中导致环境污染,要求当阳市环境保护局追究鑫冠公司的法律责任,符合法律规定,杨辉斌可以向法院提起行政诉讼。当阳市环境保护局在2007年9月13日作出的当环限改字[2007]8号环境违法行为限期改正通知书中,认定鑫冠公司未配套建设相应设施,废水外溢,造成附近农田污染。当阳市环境保护局于2008年2月26日作出的限期改正通知书中,也认定鑫冠公司事故池破损,导致渗滤液外溢,污染了周边沟渠、河道。当阳市环境保护局在认定了鑫冠公司存在污染环境行为后,只责令其限期改正,而未依据上述条款规定并处罚款,其履行职责不全面。当阳市环境保护局在认定鑫冠公司污染了周边环境的情况下,未予说明杨辉斌是否属于搬迁对象。同时,当阳市环境保护局对杨辉斌的赔偿要求也未予调解处理。当阳市环境保护局在多份环境违法行为限期改正通知书中,都认定鑫冠公司存在污染行为,但未具体明确污染的程度、大小、是否构成环境污染事故,也未提交当阳市环境保护局委托相关机构所作的监测报告。因此,当阳市环境保护局未按照法律规定全面履行职责。一审法院审理中进行了法庭辩论,但未按照规定给予当事人最后陈述的权利。因二审法院已支持杨辉斌的诉讼请求,本案不必发回一审法院重新审理。依照行政诉讼法第六十一条第(二)项之规定,二审法院判决:一、撤销当阳市人民法院(2009)当行初字第2号行政判决。二、当阳市环境保护局于本判决生效之日起6个月内,依据相关法律规定全面履行其环境保护法定职责。三、驳回杨辉斌要求当阳市环境保护局赔偿经济损失的诉讼请求。四、二审案件诉讼费50元由当阳市环境保护局负担。

【评析】

本案争议的焦点为当阳市环境保护局的行为是否属于不全面履行职责。

一、关于行政机关不全面履行职责的法律分析

1.行政机关之行政职责的法律属性。行政职责是指行政主体在行使行政职权、实施行政活动过程中应当履行的法定义务,其实质是行政主体在行使职权、执行公务的过程中所受到的应如何行为(必须作出一定行为或不能作出一定行为)的法律约束。在行政管理活动中,行政主体不得随意放弃行使行政职权,而且行政职权的行使应当做到合法、合理,既不越权又不滥用,也不得失权,且不违反法定程序,换言之就是必须履行行政职责。行政职责的核心是依法行政,基本要求是合法行政、合理行政,在行政权限范围内行使职权、履行职务,不失职、不越权、不滥用权力,依据事实,正确适用法律,避免法律适用错误,避免程序违法,避免行政不当。

2.行政机关不全面履行职责的法律属性。对于行政机关不全面履行职责的法律性质,相关法律法规没有明确规定,理论界的探讨也不多,可以参照近似的有明确定性的行政法概念来对其进行剖析。笔者认为,行政不作为的内涵对分析行政机关不全面履行职责的法律属性最具有借鉴和参考意义。如果我们将完全不履行某种行政义务称之为行政不作为,那么我们可以将只履行部分行政义务称之为行政不完全作为。行政不作为指的是行政主体及其工作人员在其所属职权范围内,负有某种法定的作为义务,且有作为的可能性的情况下而在程序上有不作为的违法行为。行政不作为的要素包括:(1)存在行政法律关系。这是行政不作为成立的前提条件。(2)行政机关有履行法定职责的可能性。这是指根据客观情况,不存在不可抗力等特殊的事由阻碍行政机关履行职责。(3)行政机关没有履行法定职责。在已确定的行政法律关系中,行政机关负有在一定期限内依法履行行政职责的义务,如果没有履行,不论是因为故意不履行还是过失不履行,均构成行政不作为。常态的行政不作为包括对行政处罚、行政强制措施,行政机关应该履行而未履行或拖延履行的;行政机关不予答复符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照的;行政机关不予答复行政相对人申请行政机关履行保护人身权、财产权等。行政不作为具有逾期性、隐蔽性和无形性等特点。

如果存在行政法律关系,行政机关有履行法定职责的可能性,行政机关形式上也履行了法定职责,但是只履行了部分职责,是否属于行政不作为?笔者认为,法律对行政不作为予以规制的原因就在于这种行为侵害了相对人的合法权益,同时也是对行政机关没有依法行政的否定评价。行政机关不全面履行职责也会对行政相对人的合法权益和社会公共利益以及行政机关的公信力造成不同程度上的侵害,甚至在某些案件中的危害性相对于行政完全不作为有过之而无不及,如只履行轻微处罚措施,而放弃对严厉处罚措施的实施执行;在行为人有多起违法案件时,只对轻微案件进行处罚,而对危害严重的案件不进行处罚,这些不全面履行职责的行政行为相对于某些完整意义上的行政不作为更具有危害性,更需要规制。根据上述分析,结合行政不作为的内涵,可以看出不全面履行行政职责与行政不作为具有很多相似性。如果我们将完全不履行某种行政义务称之为行政不作为,那么我们可以将只履行部分行政义务即不全面履行行政职责称之为行政不完全作为。行政不完全作为的基本要素也包含三点:(1)存在行政法律关系;(2)行政机关有履行法定职责的可能性;(3)行政机关没有全面履行法定职责。行政不完全作为更具有逾期性、隐蔽性和无形性等特点。行政不完全作为表现形式有多种,如在既要实施行政处罚,又要采取强制措施时,只履行前者;在既要限制经营权,又要罚款时,只进行罚款;在程序上,只进行了调查、检查程序,而不进行相应的决定、许可、处罚等等。

3.行政不完全作为实质上是对依法行政原则的违背。依法行政,简言之,就是行政机关自身的设立、行政机关的运行都必须依据法律的规定并遵守相应程序,一切行政行为都要接受法律的监督,违法行政应承担法定责任。行政机关认真执行法律是法治对政府的最低要求,树立法律的权威并在此前提下规范地行使权力,是树立政府信用的必由之路。依法行政可以提高政府行为的公信力,降低社会成本。依法行政首要的、基本的要求是行政机关必须严格依照法律法规履行职责,合法性是其最为核心的部分。行政诉讼法的宗旨在于监督行政机关依法行使行政职权,一方面,对其合法行为加以维护,确保行政目标的顺利实现;另一方面,对其违法行为加以纠正,为公民、法人或其他组织提供必要的法律救济,使其合法权益得到有力的保障。在遵循合法性的同时,依法行政也要求合目的性行政,合法行政并不是机械地适用法律法规,而是要兼顾合理性、合目的性等。所谓合目的性,是指行政机关在实施行政行为时不仅要合法,而且还要追求实现其行政目的。现代行政机关不仅仅是执行法律和维持秩序,更要积极作为以服务社会,追求公共利益的最大化,提升经济和社会发展质量和效益。行政主体实施行政行为应当兼顾行政目标的实现和保护行政相对人的权益,而如果既不利于行政目标的实现,也不利于保护行政相对人的权益,则行政机关的行为就不具有合理性根据。如果行政不完全作为导致不能实现行政目标,或者不能保护行政相对人的权益,那么这种行政不完全作为便不具有合目的性。

二、行政机关的行为是否属于不全面履行职责

本案中,杨辉斌系居住在第三人渣场附近的居民,其认为宜昌市鑫冠化工有限公司在生产过程中导致环境污染,要求当阳市环境保护局追究宜昌市鑫冠化工有限公司的法律责任。杨辉斌依法请求当阳市环境保护局履行环境保护职责,而当阳市环境保护局作为企业所在地环境保护行政主管部门,负有对当地环境进行监管、保护、检查和处罚等法定职责。此时,当阳市环境保护局负有必须履行法定职责的具体义务,双方形成行政法律关系。同时,当阳市环境保护局不存在履行法定职责的可能性阻却事由,其既有履行职责的权力,也有履行职责的条件。因此,本案中作为行政机关的当阳市环境保护局的行为已经符合行政不完全作为的前两个基本要素。

那么,当阳市环境保护局是否存在没有全面履行法定职责的情形?当阳市环境保护局在2007年9月13日作出的当环限改字[2007]8号环境违法行为限期改正通知书中,认定鑫冠公司未配套建设相应设施,废水外溢,造成附近农田污染。当阳市环境保护局于2008年2月26日作出的当环限改字[2008]5号环境违法行为限期改正通知书中,也认定鑫冠公司事故池破损,导致渗滤液外溢,污染了周边沟渠、河道。环境保护法第三十八条规定:“对违反本法规定,造成环境污染事故的企业事业单位,由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门根据所造成的危害后果处以罚款;情节较重的,对有关责任人员由其所在单位或者政府主管机关给予行政处分。”固体废物污染环境防治法第六十八条规定:“违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为,限期改正,处以罚款:(七)未采取相应防范措施,造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的;”对第(七)项违法行为,“处1万元以上10万元以下的罚款”。当阳市环境保护局在认定了第三人鑫冠公司存在污染环境行为后,只责令其限期改正,而未依据上述条款规定并处罚款,其履行职责不全面。环境监测管理办法第七条规定:“县级以上环境保护部门负责统一发布本行政区域的环境污染事故、环境质量状况等环境监测信息。”当阳市环境保护局在多份环境违法行为限期改正通知书中,都认定第三人鑫冠公司存在污染行为,但其在给杨辉斌的答复中,只说明了第三人鑫冠公司导致环境污染,而未具体明确污染的程度、大小、是否构成环境污染事故,也未提供当阳市环境保护局委托相关机构所作的监测报告。因此,尽管当阳市环境保护局举证证实其履行了对第三人责令限期改正和日常监测、检查的法定职责,但其未按照法律规定全面履行职责。

另外,当阳市环境保护局在认定第三人鑫冠公司污染了周边环境的情况下,未予说明杨辉斌是否属于搬迁对象。虽然法律没有明确规定需要对是否属搬迁对象进行说明,但这显然是行政机关的一项必要义务,否则无法采取合理的行政行为,而且这对作为行政相对人的杨辉斌的权益保护具有至关重要的意义。行政处罚法第四条规定:“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第十五条规定:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”可见,行政机关要在法定职权范围内根据事实情节,依照法律法规对违法行为作出行政处罚决定。

本案中,当阳市环境保护局作为企业所在地环境保护行政主管部门,负有相应的环境监管职能,有对违反环境保护法律的行为进行处罚的职责。环境保护事关当地人民群众的生命健康,事关当地经济社会的可持续发展,影响重大。对造成环境污染的行为进行严厉处罚是法律的要求。第三人鑫冠公司在渣场处理过程中,由于未进行终场覆盖、生态重建、未申请封场验收等工作,导致渗滤液外溢,使周边沟渠、河道水质受到污染,而且时间长达两年之久。虽然当阳市环境保护局采取了一定的措施,但只限于现场监察、限期整改、停止使用等措施,而没有采取罚款、责令停业关闭等更为严厉的措施,致使第三人没有引起足够重视,导致河道水质污染的发生。因此,当阳市环境保护局存在没有全面履行法定职责情形,符合行政不完全作为第三点要素。同时也说明当阳市环境保护局行政不完全作为即不全面履行职责的行为与损害后果的发生具有相当的因果关系。当阳市环境保护局的行为既不符合行政处罚法对行政机关依法行使行政处罚职权的规定,也违背了环境保护法、环境监测管理办法和固体废物污染环境防治法等环境保护专门法律规定的职责要求。此外,这种行为也不能实现保护环境、防止环境污染的行政目标,而且是对行政相对人权益的变相侵害,即不具有行政行为的合法性和合目的性。二审法院判令当阳市环境保护局依据相关法律规定全面履行其环境保护法定职责是具有合法性的。

文/车志平

(作者单位:湖北省宜昌市中级人民法院)

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