姜义锋与国家能源局行政复议驳回决定案

（北京一中院公布涉及国务院部委的十大行政诉讼典型案例—③）

[典型意义]

本案是明确行政法上利害关系的典型案件。新行政诉讼法第二十五条规定了原告应当与被诉行政行为具有利害关系，但利害关系的判断标准仍然不明确。本案运用规范保护理论的原理，明确了应当以行政行为作出所应当依据的法律规范是否要求行政机关对原告所主张的合法权益予以考量和保护，作为判断原告是否具有针对行政行为主张权利侵害的判断标准。本案探索了利害关系的一般判断标准，具有树立裁判标准的意义。同时，本案对于行政机关无正当理由超越法定期限的行为判决确认违法，也充分体现了新行政诉讼法对行政程序合法性加大监督力度的立法精神。

[专家点评]

利害关系是确定原告（申请人）资格的基础，也是各国行政法发展的重点与难点领域。本案运用规范保护理论，探索利害关系的一般判断标准，从而使该案具有超越个案的指导价值，具有重要的理论和实践意义。目前，这种从树立标准的角度进行裁判的典型案例并不多见。利害关系的判断标准未必是惟一的，但本案的指引意义在于推动法院以树立裁判标准的角度来思考和裁判案件，而不仅仅是争执于个案的结果。同时，本案对于行政机关无正当理由严重超越法定期限的行为判决确认违法，也体现了新行政诉讼法加强对行政程序合法性监督力度的立法精神。（点评专家：中国社会科学院周汉华研究员）

【裁判文书】

北京市第一中级人民法院

行政判决书

（2015）一中行初字第73号

原告姜义锋。

委托代理人黄玲，北京市众鑫律师事务所律师。

被告国家能源局，住所地北京市西城区月坛南街38号。

法定代表人努尔·白克力，局长。

委托代理人刘至申，男，国家能源局干部。

委托代理人罗铭君，北京德恒律师事务所律师。

原告姜义锋不服被告国家能源局作出的国能复决（2014）9号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），于2014年10月30日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2015年2月27日公开开庭审理了本案。原告姜义锋及其委托代理人黄玲，被告的委托代理人刘至申、罗铭君到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2014年10月15日，被告作出被诉复议决定，主要内容为：行政机关依法受理行政复议申请，申请人应当与其不服的具体行政行为有利害关系。黑发改煤炭函（2013）547号《黑龙江省发展和改革委员会关于宝清县宝泰煤矿30万吨／年矿井新建项目核准的批复》（以下简称547号批复）是黑龙江省发展和改革委员会（以下简称黑龙江省发改委）根据国家有关规定和黑龙江省人民政府的有关要求，依据宝清县发展和改革局（以下简称宝清县发改局）的申请作出的。未有充分、合法的证据证明，申请人姜义锋与547号批复有利害关系。申请人的复议申请不具备《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条规定的受理条件。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，被告决定驳回原告行政复议申请。

被告于法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书及复议申请材料，证明原告向被告提出行政复议申请，并随后分几次补正材料。2.547号批复，证明原告认为该批复侵犯其权益。3.被诉决定，证明被告做出的行政复议决定。

原告诉称：一、547号批复侵犯了原告的合法财产权。原告协议受让南山煤矿，并自2003年至2006年投资1600万余元建设南山煤矿。547号批复中宝泰煤矿由南山煤矿与八五一一煤矿整合而成。整合之后，原告应优先取得宝泰煤矿采矿权，即便不给予原告采矿权，也应补偿原告投入。547号批复在对原告补偿没有落实的情况下作出，严重侵害了原告的合法财产权利。二、黑龙江省国土资源厅会依据547号批复向宝泰煤矿下发采矿权证，原告财产权利则更无法保障，显然原告与547号批复有直接的利害关系。三、被告违反规定未在法定期限内作出行政复议决定。原告于2014年3月11日向被告提出行政复议申请，后于同年4月6日补齐材料。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第31条，被告应最长不超过90日内作出复议决定，但直至2014年10月15日才作出复议决定，严重违反法律程序。综上，请求法院撤销被诉复议决定；判令本案诉讼费用由被告承担。

原告于法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.547号批复。原告当庭提交以下材料作为证据：2.宝政呈（2005）7号《宝清县人民政府关于呈报我县需要解决遗留问题矿井名单的报告》，证明南山煤矿有采矿权证，原告与南山煤矿有直接利害关系。3.《关于黑龙江省宝清县宝泰煤矿采矿登记有关情况的报告》，证明宝泰煤矿由南山煤矿资源整合而成。4.司法鉴定委托书，证明原告对南山煤矿有投入。

被告辩称：一、原告与547号批复无利害关系，被诉复议决定驳回原告行政复议申请正确。原告与宝泰煤矿之间存在经济补偿和矿权方面的争议，但这些争议不属于投资项目核准的审查条件。投资项目核准也不会影响类似债务纠纷的正常解决。原告没有证据证明其与547号批复之间有直接、法律上的利害关系。二、按照法律规定和黑龙江省发改委投资项目审批核准权限，黑龙江省发改委没有职权或程序就项目投资人之间的民事投资纠纷作出行政审查或评判。三、547号批复是投资项目行政审批核准文件，不是采矿权行政审批文件。547号批复是投资主管部门依据《企业投资项目核准暂行办法》作出的，采矿许可是地质矿产部门依据《矿产资源开采登记管理办法》作出的。没有任何法规、规章规定，投资项目核准是采矿许可的前置条件。四、逾期作出被诉复议决定，不意味着该决定错误或无效。综上，被诉复议决定符合法律规定，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

经庭审质证，原告对被告提交的证据没有异议。被告对原告提交的证据也没有异议。

经审查，本院对证据作如下确认：原告当庭提交的证据2-4虽然已经超过法定举证期限，但被告当庭认可上述证据系原告在复议程序中已提交的证据，本院予以接纳。原告证据及被告证据1-2形式上符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，且符合证据的真实性、合法性原则，与本案具有关联性，本院予以确认；被告证据3为被诉具体行政行为，系本案审查对象，不作为证据使用。

根据经确认的有效证据及双方当事人无争议的陈述，本院认定本案事实如下：

2013年8月29日，黑龙江省发改委针对宝清县发改局上报的宝发改呈（2013）13号《关于宝清县宝泰煤矿30万吨／年矿井新建项目核准的请示》（以下简称13号请示）作出547号批复。原告不服547号批复，于2014年3月11日向被告提出行政复议申请，要求撤销547号批复。被告法制改革司于2014年3月19日收到该申请。2014年3月26日，被告作出国能复通（2014）4号《补正行政复议申请通知书》，要求原告补正以下材料：“1.你申请复议的具体行政行为（黑龙江省发改委核准宝泰矿业）的相关材料；2.申请人基本情况的相关材料；3.前述具体行政行为侵犯申请人合法权益的事实及相关材料；4.申请人何时知道前述具体行政行为的相关材料。”并告知原告在接到该通知书后，于10日内补正上述申请材料。原告于同年4月6日向被告提交了补充材料。被告经审查，认为原告的复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，于2014年10月15日作出被诉复议决定，同日邮寄送达原告。原告于同月19日收到被诉复议决定后，向本院提起行政诉讼。

本院认为：根据《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项之规定，申请人与具体行政行为有利害关系是受理行政复议申请的法定条件。所谓有利害关系，是指申请人的合法权益有受到具体行政行为侵害的可能性。如果行政机关在作出具体行政行为时，负有考量和保护申请人相关权利的义务，则申请人的相关权益就有可能因为行政机关未尽上述义务而受到侵害；反之，如果行政机关在作出具体行政行为时，并不负有前述考量和保护义务，则申请人与具体行政行为之间不具有利害关系。

原告向被告申请复议的547号批复，是黑龙江省发改委作出的企业投资项目核准行为。《企业投资项目核准暂行办法》第十八条规定，“项目核准机关主要根据以下条件对项目进行审查：（一）符合国家法律法规；（二）符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划；（三）符合国家宏观调控政策；（四）地区布局合理；（五）主要产品未对国内市场形成垄断；（六）未影响我国经济安全；（七）合理开发并有效利用了资源；（八）生态环境和自然文化遗产得到有效保护；（九）未对公众利益，特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响。”参照上述规定，企业投资项目核准主要对项目是否符合国民经济和社会发展规划、产业政策、国家宏观调控政策、经济安全、生态环境等宏观经济、公众利益方面进行审查。就矿井新建项目而言，投资项目的核准并不对采矿权属进行审查，更不审查项目是否涉及民事纠纷。因此，原告主张的权益并不在黑龙江省发改委作出547号批复时应考量和保护的范围。被诉复议决定认定原告与547号批复不具有利害关系，并根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定驳回其行政复议申请，并无不当。至于原告主张其与相关企业就南山煤矿签订了转让协议，南山煤矿与其他煤矿整合成立了宝泰煤矿，以及国土部门需要依据547号批复向宝泰煤矿核发采矿权证等，均不足以证明原告与547号批复有利害关系。

但是，被告作出被诉复议决定存在超过法定期限之情形。根据《行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。又根据该法第十七条之规定，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。本案中，被告的法制工作机构于2014年3月19日即收到原告的复议申请，而迟至同年10月15日才作出被诉决定，即使依据《行政复议法实施条例》第二十九条，补正申请材料所用时间不计入审理期限，被告作出被诉复议决定也已超出法定的行政复议期限。原告认为被诉决定超过法定期限之主张成立，本院应予支持。鉴于被诉决定驳回原告行政复议申请结论正确，撤销被诉决定已无实际意义，故本院应确认被诉决定违法。

依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项之规定，判决如下：

确认国家能源局二○一四年十月十五日作出的国能复决（2014）9号《驳回行政复议申请决定书》违法。