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南通中院案例:公安机关执法记录仪录像是否属于政府信息?

【裁判要点】

1.公安机关执法记录仪的视频录像系对报案进行处理过程中形成的材料,属于案件材料,不能通过申请政府信息公开的渠道获得。

2.虽然接处警录音录像系民警在履行接处警过程中制作形成,但携带执法记录仪进行录音录像不是处警的法定程序,《公安机关执法公开规定》也并未要求公安机关的接处警录音录像应当向特定对象公开。

3.接处警录音录像有其特殊性,当作为公安机关履行职责、办理案件的证据时,由于其直接涉及案件当事人的利害关系,应当向当事人公开,反之,接处警录音录像的作用主要在于内部对执法办案活动的监督,对当事人权利义务并无影响。

【裁判文书】

江苏省南通市中级人民法院

行政 判 决 书

(2016)苏06行终96号

上诉人(原审原告)瞿华。

被上诉人(原审被告)南通市公安局港闸分局,住所地南通市外环北路668号。

法定代表人顾峰,局长。

被上诉人(原审被告)南通市人民政府,住所地南通市世纪大道6号。

法定代表人韩立明,市长。

上诉人瞿华因政府信息公开一案,不服如东县人民法院(2015)东行初字第00405号行政判决,向本院提起上诉。本院立案受理后,依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明:2015年3月23日,瞿华通过信函方式向南通市公安局港闸分局(以下简称港闸公安分局)申请公开:“申请人于2015年2月17日14时左右在南通港闸法院所报案件后,民警出警的执法记录仪视频”,港闸公安分局于次日收到该申请。2015年4月14日,港闸公安分局作出(2015)港公信复第52号《政府信息公开答复书》,告知瞿华“经查,因你所申请公开的相关视频系公安机关为规范执法而制作的内部管理信息,根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发(2010)5号)第二条之规定,不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息,故本机关决定不予公开”,并邮寄送达给瞿华。瞿华于次日收到该答复。同年6月14日,瞿华向南通市人民政府(以下简称市政府)邮寄了行政复议申请书,要求撤销港闸公安分局作出的(2015)港公信复第52号《政府信息公开答复书》,并责令其限期重新答复。同年6月16日,市政府依法受理该复议申请,并于同日给港闸公安分局送达了通政复答(2015)180号行政复议答复通知书。港闸公安分局于同年6月18日向市政府作出答复。市政府于同年7月7日作出通政复决(2015)180号行政复议决定,维持(2015)港公信复第52号《政府信息公开答复书》,并于当日邮寄给瞿华,瞿华于7月8日收到复议决定书。瞿华仍不服,于7月18日向本院邮寄了起诉状,本院将瞿华的诉状转交一审法院后,一审法院于7月29日立案受理。

一审法院认为:关于港闸公安分局所作的涉诉答复是否合法的问题,《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第一、第二款规定,行政机关收到政府信息公开申请,能够当场答复的,应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的,应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复;如需延长答复期限的,应当经政府信息公开工作机构负责人同意,并告知申请人,延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中,港闸公安分局在2015年3月24日收悉瞿华的信息公开申请后,于同年4月14日作出(2015)港公信复第52号《政府信息公开答复书》并向瞿华送达,答复程序符合法律规定。

《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定,对申请公开的政府信息,行政机关根据下列情况分别作出答复:(一)属于公开范围的,应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径;(二)属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由;……。本案中,瞿华要求公开的信息系其于2015年2月17日14时左右在南通港闸法院所报案件后,民警出警的执法记录仪视频,根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发(2010)5号)第二条之规定,行政机关向申请人提供的政府信息,应当是正式、准确、完整的,申请人可以在生产、生活和科研中正式使用,也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此,行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于条例所指应公开的政府信息。法院认为,人民警察携带的执法记录仪对执法过程所摄录的内容具有不同的功能,一是系公安机关为规范民警执法而采取的内部监督管理行为,此时所形成的信息是内部监督管理信息;一是作为证明其依法履行职责,或办理治安行政案件、刑事案件的证据使用。本案中,执法记录仪所记录的内容,港闸公安分局并未作为证明其依法履职或办理其他案件的证据使用,应认定为其内部监督、管理信息,依法不予公开。因此,港闸公安分局依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定,作出涉诉答复并告知瞿华,符合法律规定。

关于市政府的复议程序是否合法的问题,瞿华不服港闸公安分局的答复,在法定期限内向市政府申请复议。市政府经审查,认为符合受理条件,作出行政复议受理通知书,并及时通知港闸公安分局进行书面答复和提交相关证据材料,经综合审查港闸公安分局依法提交的相关证据材料及瞿华的复议申请后,在法定期限内作出复议决定书,并送达给双方,其复议程序合法。

综上,一审法院遂判决驳回瞿华的诉讼请求。

瞿华不服,向本院提起上诉称:1.一审法院适用法律错误,本案瞿华要求公开的是其报警后,公安机关在报警现场所拍摄的内容,应当依法公开;2.一审法院程序违法,市政府行政机关负责人未出庭,一审法院在瞿华不同意二案合并审理的情况下,将两起案件合并审理,违反行政诉讼法第二十七条的规定。

瞿华提起上诉后,一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。

本院经审理,对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。

本院认为:根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张,本案的争议焦点是:1.瞿华所申请公开的信息是否属于政府信息公开的范畴;2.一审法院是否存在程序违法。

关于瞿华所申请公开的信息是否属于政府信息公开的范畴的问题。公安部《公安机关执法公开规定》第二条规定,本规定所称执法公开,是指公安机关依照法律、法规、规章和其他规范性文件规定,向社会公众或者特定对象公开刑事、行政执法的依据、流程、进展、结果等相关信息,以及开展网上公开办事的活动。第十六条规定,公安机关应当向控告人,以及被害人、被侵害人或者其家属公开下列执法信息:(一)办案单位名称和联系方式;(二)刑事案件立案、破案、移送起诉等情况,对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施的种类和期限;(三)行政案件办理情况和结果。本案中,首先,公安机关执法记录仪的视频录像系对报案进行处理过程中形成的材料,属于案件材料,不能通过申请政府信息公开的渠道获得。其次,虽然接处警录音录像系民警在履行接处警过程中制作形成,但携带执法记录仪进行录音录像不是处警的法定程序,《公安机关执法公开规定》也并未要求公安机关的接处警录音录像应当向特定对象公开。同时,接处警录音录像有其特殊性,当作为公安机关履行职责、办理案件的证据时,由于其直接涉及案件当事人的利害关系,应当向当事人公开,反之,接处警录音录像的作用主要在于内部对执法办案活动的监督,对当事人权利义务并无影响。因此港闸公安分局所作不予公开答复结论并无不当。

关于一审法院是否存在程序违法的问题。首先,《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定,被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。一审开庭时,市政府因行政机关负责人另有工作安排,委托该府工作人员出庭符合法律规定,况且行政机关负责人出庭应诉与否也非人民法院的审判程序问题。其次,一审法院因涉及瞿华的两起政府信息公开案件原被告均相同,合并开庭审理二案,在庭审中双方当事人对二案进行了充分的举证、质证、发表意见,诉讼权利并未受到影响,一审法院程序并无违法之处。

综上,一审判决认定事实清楚,审判程序合法,适用法律正确,应予维持。瞿华的上诉请求不能成立,本院不予采信。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判决。

二审案件受理费50元,由上诉人瞿华负担。

本判决为终审判决。

审 判 长  潘建明

代理审判员  鲍 蕊

代理审判员  张祺炜

二〇一六年四月二十七日

书 记 员  凌 媛

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