某经济合作社诉原中山市国土资源局颁发《国有土地使用证》案

【指导要点】

1.厘清登记环节审查依据、范围、程序等问题；

2.明晰不动产登记机构的审查义务；

3.厘清不动产登记机构登记错误的责任承担。

【基本案情】

2016年，被申请人中山市国土资源局（以下简称被申请人）根据第三人李某等（以下简称第三人）提交的土地变更登记申请核发《国有土地使用权证》，将涉案土地使用权变更至第三人名下。经查明，该《国有土地使用权证》由涉案地块集体土地证变更而来，目前该《国有土地使用权证》已注销，涉案地块登记为：1.粤（2015）009282号，权利人为中山市某服装有限公司；2.国（2011）易0900948号，权利人为中山市某经济联合总社。

申请人某经济合作社（以下简称申请人）称，涉案地块自始为申请人集体所有的水田，该宗土地由集体经营，至今未知有办理过土地征收、农用地转用审批，被申请人直接批复转为工业用地，违反《土地管理法》关于“土地征收”“农用地转用”审批的权限和程序规定，同时，也规避“占补平衡”规定，属于违法进行国有土地使用权登记的行为。

【复议结果】

复议机关作出复议决定，确认被申请人核发的涉案《国有土地使用证》违法，理由为：第三人申请涉案地块的土地使用权变更登记，应按《土地登记规则》相关规定提交材料进行办理。但被申请人未能提交涉案土地登记档案中所有权发生改变的证明文件，也无其他相关的佐证材料,应视为未提供土地权属来源证明。因此，被申请人向第三人核发涉案地块国有土地使用证存在事实认定不清、证据不足的问题，明显不当。

根据《不动产登记暂行条例实施细则》第80条的规定，虽然涉案国有土地使用证登记确有错误，但涉案地块已经办理了涉及不动产权利处分的登记，涉案国有土地使用证已收回注销并核发了新的国有土地使用权证，产生新的土地使用权人，属于前述规定情形。同时，参照行政诉讼法第74条第2款的规定，涉案国有土地使用证已注销，撤销该证已无实际意义亦无可撤销的内容。故复议机关确认被申请人向第三人核发《国有土地使用证》违法。

【专家点评】

为土地登记行为及复议确立规则——某经济合作社诉原中山市国土资源局颁发《国有土地使用证》案评析

杨伟东

中央党校（国家行政学院）教授

中国法学会行政法学研究会常务理事

某经济合作社不服《国有土地使用证》案（以下简称经济合作社案），是一起典型的土地登记案件，此案为规范土地登记行为，以及为此类行为审查和审理，提供了重要指引。

(一)土地登记行政案件的重大性和复杂性

从类别上划分，土地登记行政案件可归入自然资源类行政案件范畴。改革开放后，伴随着我国经济社会快速发展，土地及其上的房屋、矿产等自然资源经济价值日益凸显。相应地，因自然资源权属清、边界不明等使用权和所有权纠纷不断增多。经济合作社案，就属于众多案件中的一个。正如此案所显示，这类案件往往呈现如下特点。

一是具有重大性。此类案件涉及的案值数额通常巨大，常常少则百万元之多，多则千万、上亿甚至几十亿之重。经济合作社案中，涉案的《国有土地使用证》所载土地面积为23862.9平方米。而重大性不仅指案值大，还表现在影响重大，涉案主体多，人员众多。经济合作社案中，除涉及某经济合作社及其众多社员，还包括白鲤村、东升镇、三个第三人，以及被申请人等。

二是具有复杂性。此类案件法律关系复杂、行政关系与民事关系交织，或民事诉讼与行政诉讼纷呈，或如本案一样有多个行政行为被诉和引发多起行政案件。

三是时间跨度长。本案被诉《国有土地使用证》颁发于2007年，2018年9月本案复议申请人提出复议申请，申请时距被复议行为作出已逾十年，时间长。从实践观察，有不少时间跨度远超此案。土地等不动产几经转手，法律规定、政策安排几经变迁，事实复杂，面临取证难等难题。

正是基于上述特点，这类案件的处理不仅关系重大，影响社会稳定，而且处理难度大，事关法律关系稳定。经济合作社案，为处理此类案件和规范登记行为提供了重要参考。

(二)确立案件受理和审理规则

经济合作社案，为此类案件的受理、审理提供了重要导向，其中两个方面有重要意义。

1.积极为当事人提供救济机会

在本案中，被申请人提出涉案土地发证行为对申请人权利义务不产生实际影响，相应的土地使用证已变更灭失，申请人与土地发证行为无法律上利害关系等不予复议的理由，这均关系到行政案件的受案范围、申请人资格等基本的受理问题。除此之外，相当多的此类案件还存在是否超过复议（或起诉）时效等问题。这些问题的处理直接关系到案件能否进入正式的争议和纠纷解决渠道，并因此决定能否给当事人提供救济机会。实践中，一些复议机关在此问题上采取较严格立场，从而将案件排除在行政复议大门之外，导致公民、组织失去救济机会。在本案中，复议机关未支持被申请人提出的申请人不具有申请资格、不属于复议受案范围等主张，以实际行动给予申请人救济机会。

2.丰富确认违法复议决定的内容

行政复议法明确规定了确认违法这一复议决定方式，但对其适用范围和条件未与撤销决定和变更决定作明确区分，仅规定“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：(1)主要事实不清、证据不足的；(2)适用依据错误的；(3)违反法定程序的；(4)超越或者滥用职权的；(5)具体行政行为明显不当的”。对确认违法复议决定这一方式如何具体适用，行政复议法实施条例亦未进行细化规定，因此造成确认违法复议决定在实践中适用的难题。

对确认违法行政判决，2000年由最高人民法院颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》作出有益规定尝试。第57条第2款规定：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；(二)被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；(三)被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。”第58条同时规定：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”

这些规定为2014年修订的行政诉讼法所借鉴，形成了第74条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”

虽然对这一规定的适用仍存有不同的认识和见解，但为在行政诉讼中确认违法判决的适用提供了基本指引和安排。

在本案中，复议机关查明被申请复议的国有土地使用证登记确有错误，但是涉案地块已经办理了涉及不动产权利处分的登记，涉案国有土地使用证已收回注销并核发了新的国有土地使用权证，产生新的土地使用权人，从《不动产登记暂行条例实施细则》规定看不属于更正范围。

因此，复议机关参照行政诉讼法第74条第2款规定，认为涉案国有土地使用证已注销，撤销该证已无可撤销的内容亦无实际意义，从而作出向第三人核发《国有土地使用证》违法的复议决定。本案对确认违法复议决定的适用，丰富了行政复议中确认违法的范围和适用条件，对行政复议法修订有积极意义。

(三)为不动产登记行为规范提供指引

本案以确认土地不动产行为违法而告终，复议机关的决定对规范不动产登记行为有重要参考价值。根据《不动产登记暂行条例》规定，不动产登记是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。由于不动产包括土地、海域以及房屋、林木等定着物，经济和社会价值高，与人们的生产生活关联密切。因此，不动产对保护权利人合法权益，实现经济社会关系稳定至关重要。

正源于此，《不动产登记暂行条例》第4条第2款明确规定：“不动产登记遵循严格管理、稳定连续、方便群众的原则。”严格管理意味着必须依法履行不动产登记的审查义务，在不动产登记中登记机关应依法、基于事实进行审查后作出判断。本案中被申请复议行为属于土地使用权变更登记，登记机关应按照《土地登记规则》相关规定提交材料进行办理，但在登记中登记机关未尽到审查义务，在复议中被申请人未能提交涉案土地登记档案中所有权发生改变的证明文件，也无其他相关的佐证材料，因此被认为未提供土地权属来源证明，复议机关认定被申请人向第三人核发涉案地块国有土地使用证存在事实认定不清、证据不足的问题。正是基于此，复议机关认定登记行为违法。