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最高法院案例:自建房屋是否合法,不影响当事人针对强制拆除行为提起行政诉讼的原告资格

【裁判要旨】

唐志英主张汉中市政府强制拆除其合法承租的房屋、自建房屋,并对屋内的机器物品造成严重损毁的行为违法。虽然唐志英对租赁的原武家沟村委会房屋不能主张房屋权利,但对屋内物品享有合法权益,凭此即可对涉案强制拆除行为提起行政诉讼,至于其对主张的自建房屋是否享有合法权益,不影响其针对强制拆除行为提起行政诉讼的原告资格。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行再60号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):唐志英,女,1963年1月15日出生,汉族,住陕西省汉中市汉台区。

委托诉讼代理人:杜翠萍(系唐志英之女),住陕西省汉中市汉台区。

委托诉讼代理人:尹利兵,北京本录律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):陕西省汉中市人民政府。住所地:陕西省汉中市汉台区民主街**号。

法定代表人:方红卫,该市人民政府市长。

委托诉讼代理人:姚东海,汉中市汉台区人民政府工作人员。

委托诉讼代理人:封卫宏,陕西兢业律师事务所律师。

被申请人(一审第三人、二审被上诉人):陕西省汉中市汉台区北关街道办事处武家沟社区居民委员会(原陕西省汉中市汉台区北关街道办事处武家沟村民委员会)。

负责人:张汉山,该居民委员会主任。

委托诉讼代理人:张明辉,陕西锐博律师事务所律师。

再审申请人唐志英因诉陕西省汉中市人民政府(以下简称汉中市政府)、陕西省汉中市汉台区北关街道办事处武家沟社区居民委员会确认强制拆除行为违法一案,不服陕西省高级人民法院(2017)陕行终73号行政裁定,向本院申请再审。本院于2017年12月26日作出(2017)最高法行申2150号行政裁定,提审本案。提审后,本院依法组成合议庭,并于2018年11月29日在本院第六巡回法庭第五法庭公开进行询问。唐志英的委托诉讼代理人杜翠萍、尹利兵,汉中市政府的委托诉讼代理人姚东海、封卫宏,陕西省汉中市汉台区北关街道办事处武家沟社区居民委员会的委托诉讼代理人张明辉到庭参加询问。本案现已审理终结。

唐志英向陕西省汉中市中级人民法院起诉称,其租赁原陕西省汉中市汉台区北关街道办事处武家沟村民委员会(以下简称原武家沟村委会)院内的土地和房屋,作为“新世纪蛋糕行”的经营厂房。2016年7月4日,在没有达成拆迁安置补偿协议、没有下达任何正式决定的情况下,其所经营的厂房遭到汉中市政府和原武家沟村委会的非法强拆,造成了厂房内机器等财产严重损失。请求依法确认汉中市政府和原武家沟村委会对其所经营厂房的强拆行为违法。

一、二审法院查明,2009年唐志英与原武家沟村委会签订租赁合同,租赁村委会房屋及场地用于生产蛋糕等食品,企业经营者为其女儿杜翠萍,该租赁合同约定2017年6月1日期满。2016年7月2日,原武家沟村委会通知唐志英租赁合同按照约定自行终止。2016年7月4日,涉案房屋被强制拆除。同年7月11日,唐志英向汉中市公安局汉台分局邮寄立案查处申请书,要求对房屋被拆进行查处,并以汉中市公安局汉台分局不履行法定职责为由向汉中市公安局申请行政复议。2016年8月24日,唐志英提起本案诉讼。同年10月18日,汉中市公安局以汉中市公安局汉台分局依法履行了法定职责为由驳回了唐志英的复议申请。在复议决定中,汉中市公安局认定涉案房屋系汉中兴汉新区管理委员会(原汉中市兴元新区管理委员会,以下简称兴汉新区管委会)拆除。《汉中市人民政府关于成立汉中市兴元新区管理委员会的通知》(汉政发〔2012〕45号)载明:“汉中市兴元新区管理委员会受市委、市政府委托,履行以下工作职责:……四、负责规划范围内各类土地的征收、补偿、拆迁、安置;……”二审庭审中,汉中市政府提供的《汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区房屋拆迁补偿安置实施方案》第二条规定:“按照《汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区规划建设实施方案》规定,汉台区人民政府、汉中经济开发区管委会分别成立兴元新区土地征收房屋拆迁安置指挥部,负责土地征收房屋拆迁补偿安置工作。”唐志英二审明确其所诉的行政行为涉及的房屋包括其租赁武家沟村委会的房屋和自建房屋,承认自建房屋未办理准建手续。

一审陕西省汉中市中级人民法院(2016)陕07行初26号之二行政裁定认为,唐志英起诉汉中市政府和原武家沟村委会行政强拆违法,首先要提供证据证明汉中市政府和原武家沟村委会实施了行政行为,法院才能审查该行政行为是否合法。而唐志英提供的现有证据不能证明汉中市政府和原武家沟村委会实施了强拆行为,故被告的身份不适格。如唐志英认为原武家沟村委会实施了拆除房屋的行为,侵犯其合法权益,则属于民事侵权纠纷,不属于行政行为,即原武家沟村委会作为本案第三人身份也不适格。唐志英起诉对象错误,起诉不能成立,裁定驳回起诉。唐志英不服,提起上诉。

二审陕西省高级人民法院(2017)陕行终73号行政裁定认为,唐志英要求确认强拆行为违法所涉及的房屋,其在二审中陈述包括其租赁的原武家沟村委会的房屋以及其未取得合法准建手续的自建房屋,按照行政法律规定,其对上述房屋均无权主张权利,即其所诉的房屋被拆除与其无行政法律上的利害关系,一审裁定驳回起诉结果并无不当。裁定驳回上诉,维持原裁定。唐志英不服,向本院申请再审。

唐志英申请再审称,其合法使用的房屋被汉中市政府强制拆除,其使用权、财产权因此而受损,与汉中市政府的强拆行为具有直接利害关系,其有提起诉讼的权利。其提交的《汉中市公安局驳回行政复议申请决定书》(汉公复驳字〔2016〕04号)能够证明被诉强拆行为确系兴汉新区管委会组织实施,一审裁定认定事实错误。二审裁定未对一审进行全面审查,没有对一审认定事实和适用法律是否正确进行审查。请求:1.依法撤销陕西省高级人民法院(2017)陕行终73号行政裁定;2.依法撤销陕西省汉中市中级人民法院(2016)陕07行初26号之二行政裁定;3.指令其他中级人民法院重新审理。

汉中市政府答辩称,兴元新区范围内有不同的行政主体,按照不同的行政职权实施国有土地上房屋征收和集体土地征收补偿安置工作,其法律后果由不同的行政主体承担。唐志英所承租的集体土地上房屋的拆迁补偿安置工作由汉台区人民政府具体实施。汉中市政府未组织实施对唐志英占有房屋的拆迁行为,唐志英要求汉中市政府承担兴元新区范围内全部拆迁行为的法律后果没有事实和法律依据。唐志英与原武家沟村委会因房屋租赁合同产生的纠纷是民事法律关系,应通过民事诉讼途径解决。唐志英不是集体土地征收程序中的被征收人,其不具有主张权利的事实基础。请求依法驳回唐志英的起诉。

武家沟居委会答辩称,被诉强拆行为是政府行为,与原武家沟村委会无关,其以第三人身份参加诉讼,主体不适格。

本院经审理另查明,《汉中市人民政府关于成立汉中市兴元新区管理委员会的通知》(汉政发〔2012〕45号)载明“市政府决定成立汉中市兴元新区管理委员会”。《汉中市机构编制委员会关于将汉中兴元新区管委会更名为兴汉新区管委会的通知》(汉编发〔2016〕38号)载明“将汉中兴元新区管理委员会更名为汉中兴汉新区管理委员会”。2012年11月2日,汉中市政府作出并下发《汉中市人民政府关于印发汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区房屋拆迁补偿安置实施方案和土地征收及被征地农民生活保障实施方案的通知》(汉政发〔2012〕49号)。

本院认为,再审申请人唐志英因涉案房屋被强制拆除,请求法院依法确认汉中市政府强制拆除行为违法。一审裁定认为唐志英起诉汉中市政府被告不适格,二审裁定认为唐志英不具有原告资格。一、二审的裁判理由均不能成立,本院分别评述如下:

关于唐志英的原告资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。唐志英主张汉中市政府强制拆除其合法承租的房屋、自建房屋,并对屋内的机器物品造成严重损毁的行为违法。虽然唐志英对租赁的原武家沟村委会房屋不能主张房屋权利,但对屋内物品享有合法权益,凭此即可对涉案强制拆除行为提起行政诉讼,至于其对主张的自建房屋是否享有合法权益,不影响其针对强制拆除行为提起行政诉讼的原告资格。因此,二审法院认为唐志英与强制拆除房屋行为不存在利害关系,不具有本案原告主体资格的理由不能成立。

关于本案适格被告的问题。汉中市公安局作出的《汉中市公安局驳回行政复议申请决定书》(汉公复驳字〔2016〕04号)中认定兴汉新区管委会实施了涉案房屋拆除行为。《汉中市人民政府关于成立汉中市兴元新区管理委员会的通知》(汉政发〔2012〕45号)明确,兴汉新区管委会系汉中市政府成立的事业单位,职责任务受汉中市政府委托。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定:“行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。”据此,兴汉新区管委会不是法律、法规和规章授权的行政主体,其职责任务均受汉中市政府委托,故涉案行为的法律后果应由汉中市政府承担,唐志英以汉中市政府为被告提起诉讼并无不当。

综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第三项的规定,裁定如下:

一、撤销陕西省高级人民法院(2017)陕行终73号行政裁定和陕西省汉中市中级人民法院(2016)陕07行初26号之二行政裁定;

二、指令陕西省汉中市中级人民法院继续审理。

审判 长  李 涛

审 判 员  汪国献

审 判 员  王云飞

 

二〇一八年十二月二十九日

法官助理  王一婷

书 记 员  赵 贝



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