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行政诉讼案例:行政机关制定的规范性文件不得设定行政处罚,规范性文件不能作为行政机关作出行政处罚的依据

【裁判要旨】根据《行政处罚法》第十四条“除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外,其他规范性文件不得设定行政处罚。”被上诉人修水县畜牧水产局依据《修水县畜牧水产局生猪定点屠宰管理实施细则》第十六条,对上诉人徐冬宝做出行政处罚,该《修水县畜牧水产局生猪定点屠宰管理实施细则》属于规范性文件,但不能作为行政处罚依据。且修畜监决(生猪产品)(2017)064号《行政处罚决定书》认定上诉人徐冬宝违反的《生猪屠宰管理条例》第二条,和《生猪屠宰管理条例实施办法》第四十四条,但以上条文仅规定限制跨区域经营,而对跨区域经营行为并未规定处罚细则。因此,该行政处罚缺乏法律依据。

 

江西省九江市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2018)赣04行终18号

上诉人(原审原告)徐冬宝,男,1967年10月23日生,汉族,住修水县。

委托代理人蔡三忠,江西际民律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)修水县畜牧水产局。住所地:修水县人民政府行政大楼3楼310室,统一社会信用代码12360424MB04630056。

法定代表人冷从华,该局局长。

行政机关负责人龚立俭,该局副局长。

委托代理人周新满,江西坚白律师事务所律师。

上诉人(原审原告)徐冬宝因畜牧行政处罚纠纷一案,不服江西省永修县人民法院(2017)赣0425行初10号行政判决,向本院提起上诉,本院受理后依法组成合议庭,对本案进行了审查。本案现已审理完毕。

上诉人徐冬宝对一审判决不服,向本院提起上诉理由如下:

一、一审认定上诉人存在跨区域经营的违法行为错误。首先,按照《生猪屠宰管理条例》第十九条规定,地方人民政府及其有关部门不得限制外地生猪定点屠宰厂(场)经检疫和肉品品质检验合格的生猪产品进入本地市场。《生猪屠宰管理条例》是有关生猪屠宰事务法阶最高的法律规范,该条例明确规定不得限制外地生猪定点屠宰厂(场)经检疫和肉品品质检验合格的生猪产品进入本地市场。任何下位法都不得与上位法相冲突。定点屠宰场的猪肉可以自由地进入各地的市场,是有利流通、方便群众的好事,并不存在跨区域销售构成违法的法律规定。其次,从修水县大桥镇到修水县古市镇,仅有十多公里的路程,驱车行使只要十来分钟。与古市镇东楠屠宰场将猪肉送往各个经销点所需要的时间相差无几,被上诉人认定上诉人的销售行为属于跨区域销售没有任何依据。然后,《江西省生猪定点屠宰场设立条件和办理程序》是有关生猪定点屠宰场设立和审批方面的文件,其规范的对象是行政单位的行政管理职权,不具有普遍性的规范效力。二、上诉人没有违反实施《食品安全法》的行为。首先,修水县任何屠宰场运输猪肉的方法都是一样,上诉人也不例外。对于猪肉卫生标准,老百姓从古到今都是防腐为主。被上诉人没有任何证据证明上诉人在运输过程中有敞运的行为。其次,被上诉人在查处上诉人时,并没有涉及运输工具、运输方法的问题。在其处罚书所查明的事实中,没有任何有关运输工具、运输方法的事实。按照《行政诉讼法》的规定,被上诉人在诉讼阶段不能再调查事实,收集证据,因此其无权以该方面的事实进行抗辩。然后,《食品安全法》规定的行政职权属于食品药品监督管理部门,被上诉人在其职权范围内,无权处理上诉人涉及《食品安全法》的行为。三、一审适用法律错误。《生猪屠宰管理条例》、《生猪屠宰管理条例》都是针对生猪屠宰行为方面的规范,仅在《生猪屠宰管理条例》第十九条有关于鼓励流通,禁止限制流通方面的规定。上述法规并没有规定上诉人的销售行为有违法性。所以,一审法院遵照上述法律认定上诉人违法错误。被上诉人并没有查处上诉人违反《食品安全法》的行政职权,一审法院赋予被上诉人《食品安全法》的行政职权也是错误的。

综上所述,一审判决错误。上诉人特此提起上诉,恳请贵中院查明事实,撤销一审判决第二、三项,改判被上诉人赔偿上诉人因受到错误的行政处罚所遭受的损失人民币5万元;

本院认为,被上诉人修水县畜牧水产局依据《修水县畜牧水产局生猪定点屠宰管理实施细则》第十六条,对上诉人徐冬宝做出行政处罚,该《修水县畜牧水产局生猪定点屠宰管理实施细则》属于规范性文件,但不能作为行政处罚依据。且修畜监决(生猪产品)(2017)064号《行政处罚决定书》认定上诉人徐冬宝违反的《生猪屠宰管理条例》第二条,和《生猪屠宰管理条例实施办法》第四十四条,但以上条文仅规定限制跨区域经营,而对跨区域经营行为并未规定处罚细则。因此,该行政处罚缺乏法律依据。故原审法院认为被上诉人修水县畜牧水产局作出的修畜监决(生猪产品)(2017)064号《行政处罚决定书》适用法律错误,认定正确。上诉人认为原审认定相关事实存在错误,本院认为,由于一审已将修水县畜牧水产局作出的修畜监决(生猪产品)(2017)064号《行政处罚决定书》予以撤销,并责令限期重新作出。故关于相关事实的认定,应由行政机关在后续的行政行为中依照法定的程序、确凿的证据,准确的法律、法规再行认定。综上,原审判决适用法律正确,处理得当,应予以维持。上诉人上诉理由不成立,本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费50元,由上诉人徐冬宝负担。

本判决为终审判决。

审判长  刘波

审判员  张伟

审判员  商宏

二〇一八年四月二十四日

法官助理  蔡妃妃

书记员  肖鹏坤

 



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