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最高人民法院发布行政协议典型案例10:淮安红太阳公司诉江苏涟水经济开发区管理委员会、江苏省涟水县人民政府继续履行投资协议案

【基本案情】

200977日,高邮市红太阳物流有限公司通过招商引资进入江苏涟水经济开发区投资,江苏涟水经济开发区管理委员会(以下简称涟水开发区管委会,甲方)与高邮市红太阳物流有限公司(乙方)订立《项目合同书》,该合同书主要约定:1.乙方在涟水注册成立淮安市红太阳物流市场有限公司(以下简称淮安红太阳公司)。经工商部门登记取得法人资格后,合同涉及乙方权利义务,由淮安红太阳公司承担,从事物流货物运输等综合配套产业的经营;2.用地性质为物流仓储用地,甲方按期交付土地,达到“四通一平”的要求;3.涟水开发区五年内不重复引进、建设同类型物流(园)中心。2009720日,双方再次订立《补充协议》并约定:1.由江苏省涟水县人民政府(以下简称涟水县政府)与淮安红太阳公司签订兑现有关优惠政策的承诺书,根据乙方需要,负责产权分户分割等各种手续办理;2.乙方企业自用码头,甲方应给予办理码头使用许可证;3.涟水县政府拿出土地净出让金补贴乙方基础设施建设。2009820日,涟水县政府签发《承诺书》,就《项目合同书》、《补充协议》中的优惠政策承诺落实,其中包括按要求办理产权分户分割手续。20151023日,淮安红太阳公司以涟水开发区管委会、涟水县政府未完全履行涉案协议为由,提起行政诉讼,请求判令:1.涟水开发区管委会继续履行《项目合同书》;2.涟水县政府为淮安红太阳公司办理权属分户分割手续;3.赔偿综合楼停建损失500万元。

【裁判结果】

江苏省淮安市中级人民法院一审认为,涉案《项目合同书》《补充协议》就投资事项进行了约定,该协议总体上并不违法,但其中要求办理土地分割手续、返还土地出让金、禁止同类物流园建设以及办理码头许可证等约定和承诺超越涟水开发区管委会、涟水县政府职权,违反了法律法规的强制性规定,依法应属无效条款。涟水开发区管委会负责“四通一平”的约定不违反法律规定,依法应为有效条款,双方均应严格遵守。淮安红太阳公司为实现“四通一平”中电通和路通而付出的费用,依法应由涟水开发区管委会承担。遂判决:涟水开发区管委会赔偿淮安红太阳公司为实现电通、路通支出的费用246,460元,并驳回淮安红太阳公司其他诉讼请求。淮安红太阳公司不服,提起上诉,江苏省高级人民法院判决驳回上诉,维持一审判决。

【典型意义】

行政协议的效力审查是审理行政协议案件的基础,人民法院首先要对行政协议的效力作出判断,具体包含合法性和合约性两个方面。人民法院应当优先适用行政诉讼法及相关司法解释的规定,对行政机关是否具有法定职权、约定的内容是否违反法律法规的强制性规定等进行审查,同时可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定,从合约角度审查行政协议是否存在无效的法定情形。行政协议的部分条款违反法律法规强制性规定,不影响其他部分条款效力或者行政协议整体效力的,人民法院可以仅认定部分条款无效。本案中,涉案《项目合同书》《补充协议》中相关条款的约定和承诺超越行政机关的职权,违反了法律法规强制性规定,相关条款应属无效,人民法院对有效条款和无效条款的法律后果分别处理,未全盘否定涉案投资协议的效力,可以充分保护协议相对人的信赖利益,对进一步规范行政机关招商引资行为及优化法治化营商环境,具有重要的现实意义。

【二审裁判文书】

江苏省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2017)苏行终1

上诉人(原审原告)淮安市红太阳物流市场有限公司,住所地涟水县经济开发区炎黄大道南侧。

法定代表人赵开宏,淮安市红太阳物流市场有限公司董事长。

委托代理人马源,江苏博事达律师事务所律师。

委托代理人王志燕,江苏博事达律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)江苏涟水经济开发区管理委员会,住所地涟水县红日大道**

法定代表人周宏昌,江苏涟水经济开发区管理委员会主任。

委托代理人姜淼,江苏涟水经济开发区管理委员会工作人员。

委托代理人罗岸伟,江苏岸庆律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)涟水县人民政府,,住所地涟水县红日大道**

法定代表人时勇,涟水县人民政府县长。

委托代理人孙晓雨,涟水县人民政府工作人员。

委托代理人单亚红,涟水县人民政府法律顾问。

上诉人淮安市红太阳物流市场有限公司(以下简称红太阳物流公司)因诉江苏涟水经济开发区管理委员会(以下简称涟水开发区管委会)、涟水县人民政府(以下简称涟水县政府)行政协议一案,不服江苏省淮安市中级人民法院(2015)淮中行初字第00148号行政判决,向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人红太阳物流公司法定代表人赵开宏及委托代理人马源、王志燕,被上诉人涟水开发区管委会的委托代理人姜淼、罗岸伟,被上诉人涟水县政府委托代理人孙晓雨、单亚红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原审法院认定:

(一)主体资格和职责

2006415日,江苏省人民政府(以下简称省政府)批准设立江苏涟水经济开发区。2007821日,涟水县政府下发涟政发[2007]168号《关于进一步鼓励客商来涟投资的有关规定》(以下简称168号文),文件规定了开发区在招商引资方面的职责和对投资企业相关优惠政策,服务承诺方面由涟水县政府签订兑现有关优惠政策承诺书。

(二)合同签订及其履行

200977日,高邮市红太阳物流有限公司(以下简称高邮红太阳公司)通过招商引资进入江苏涟水经济开发区投资,为明确其与开发区的权利义务,涟水开发区管委会与高邮红太阳公司签订《项目合同书》一份,该合同约定:“一、主体:涟水开发区管委会(甲方),高邮红太阳公司(乙方)。二、内容:1、乙方在涟水注册成立淮安红太阳公司,从事物流货物运输等综合配套产业的经营。双方商定项目用地约需100亩(实际用地面积以国土部门勘察为准。以下固定资产投资额、注册资本按实际用地面积相应调整)。该项目投资强度不低于120万元每亩,固定资产投资总额不低于1.2亿元人民币,注册资本1000万元,首期注册资本不低于400万元人民币。经营期限不低于20年(乙方投资设立的企业经工商部门登记取得法人资格后,本合同涉及乙方权利义务,由乙方设立的企业承担)。2、……土地价格为每亩6.4万元,用地性质为物流仓储用地,土地使用年限为50年(具体以乙方与国土部门签订的《国有土地使用权出让合同》约定为准)。3、乙方在本合同签订之日起一个月内,将土地款一次性汇入甲方指定的开户银行,同时注册资金到位并领取营业执照。三、双方权利和义务:(一)甲方1、甲方按期交付土地,负责按要求达到所提供土地的路通、水通、电通、排水通,并负责场地平整……2、甲方给予乙方提供以下方面的优惠政策:……(4)开发区五年内不重复引进、建设同类型物流(园)中心……3、甲方和引资单位协助乙方办理环保、工商登记、税务登记、规划、国土、建设等相关手续……6、根据乙方需要,负责产权分户分割手续办理。(二)乙方1、乙方须按约定的要求交纳土地款、注册资金到位,若违约,经甲方催告,仍不履行的,甲方有权处置该宗土地并解除合同。……”

2009720日,涟水开发区管委会(甲方)与高邮红太阳公司(乙方)签订《补充协议》,约定:“一、按照168号文规定,由涟水县政府与红太阳物流公司签订兑现有关优惠政策的承诺书:……(4)根据乙方需要,负责产权分户分割等各种手续办理。二、土地征用。乙方所有土地面积中,实际建设(房屋)占地按协议出让方和招拍挂程序领取土地使用权证,其余用地(停车场、码头等用地)作为代征土地,乙方支付农民补偿或向开发区租赁,不发土地使用权证,其使用年限与土地使用权证年限同步。三、乙方企业自用码头,甲方应给予办理码头使用许可证。现丙辰公司码头搬迁后,由甲方负责帮助将该码头过户给乙方,作为乙方企业自备码头使用,必须符合甲方规划要求。四、该项目投资规模应属重大项目,涟水县政府应作为‘一事一议’项目,拿出土地净出让金补贴乙方基础设施建设。”

2009820日,涟水县政府签发《承诺书》,就《项目合同书》、《补充协议》中的优惠政策承诺落实,其中包括按红太阳物流公司要求办理产权分户分割手续。

2012325日,红太阳物流公司向涟水开发区管委会申请返还土地出让金作为补贴基础设施和配套工程建设,涟水开发区管委会审核:“经查红太阳物流征用地63.189亩(已征用),实际已使用82.81亩,已交纳土地出让金404万元,扣除规费125.11万元,补偿195.19万元,五项基金46.55万元,林木补偿6.57万元,尚余30.58万元。”201288日,涟水开发区管委会退还红太阳物流公司土地出让金20万元,201334日,涟水开发区管委会退还红太阳物流公司剩余的土地出让金10.58万元。

(三)相关证照的领取

2009811日,涟水县发展和改革委员会根据红太阳物流公司的申请发放了《企业投资项目备案通知书》,准予对红太阳物流中心项目进行备案。2009914日,红太阳物流公司成立,注册资本为1508万元。20101026日,涟水县国土资源局与红太阳物流公司签订了3208261010CR0056号《国有建设用地使用权出让合同》,约定将坐落于江苏涟水经济开发区西区炎黄大道南侧、涟蒋路东侧42126平方米的宗地出让给红太阳物流公司,宗地用途为仓储、物流用地,出让价款为4044096元。20101230日,涟水县规划局颁发了地字第32082620102102号《建设用地规划许可证》。2011年,涟水县政府为红太阳物流公司颁发了涟国用(2011)第010号《国有土地使用权证》,载明地类为仓储物流用地,使用类型为出让,使用权面积为42126平方米。2013413日以及2014326日,红太阳物流公司曾向涟水县政府及涟水开发区管委会申请土地变更,请求将红太阳物流城转让分割建筑占地面积12021平方米和综合大楼建筑占地面积1200平方米,按综合用地性质进行变更,以便分户分割,后因土地变更需缴纳的费用过高,未进行变更登记。2013620日,涟水县政府根据红太阳物流公司申请将原发的国有土地使用权证分割为四份,面积分别为14190平方米、11620平方米、9686平方米、6630平方米,地,地类途)为仓储用地。红太阳物流公司实际使用土地面积为82.81亩,其中停车场部分为实际使用但未办理发放土地使用权证。

根据双方陈述,红太阳物流公司建成的部分物流房屋陆续被其出售或出租,并以红太阳物流公司名义取得了200份房屋所有权证,但未取得相应土地使用权证。

(四)其他

12010330日,红太阳物流公司与涟水县供电公司朱码供电所签订架设线路合同,工程款为46460元。

220128月,红太阳物流公司与涟水开发区管委会签订合同,涟水开发区管委会将涟蒋路道路改造工程发包给红太阳物流公司,约定按“以奖代补”办法于2013年年底付清30万元,后涟水开发区管委会于2013918日给付红太阳物流公司10万元,其余未予给付。

32011年,丙辰公司进行码头搬迁,红太阳物流公司于2011525日向涟水经济开发区振丰社区居委会支付了码头搬迁费7万元,后码头被建成绿化带。

42013108日,红太阳物流公司被江苏省经济和信息化委员会公布为第八批省重点物流基地。在其经营期间,开发区还出现了以新港物流园名义的企业,但双方均认可该所谓“新港物流园”并未进行工商登记,且涟水开发区管委会否认是物流性质,认为只是一个配套停车场。

红太阳物流公司提起诉讼,要求判令:1、涟水开发区管委会继续履行合同:(1)将原丙辰公司的码头交付其使用并办理码头使用许可证,(2)解决新港物流园恶性竞争问题,(3)支付“四通一平”等费用346460元,(4)退还土地出让金3381800元;2、涟水县政府为其办理房地产权属分户分割手续;3、涟水开发区管委会、涟水县政府赔偿综合楼停建损失1622746元。

原审法院认为:

(一)红太阳物流公司与涟水开发区管委会签订的合同是否属于行政合同,应否属于行政诉讼受案范围。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第十二条第一款第(十一)项、原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称原《最高法院适用解释》)第十一条的规定,涟水开发区管委会为实现其行政管理目标,在其法定职责范围内,规范招商引资活动,与高邮红太阳公司签订《项目合同书》和《补充协议》,并且明确约定了具有行政法意义上的权利和义务,投资方的权利义务由高邮红太阳公司在淮安成立的红太阳物流公司享有和承担,该协议依法应属于行政协议。因此,红太阳物流公司作为协议权利义务的享有和承担者,认为涟水开发区管委会作为行政机关未依法履行、未依约履行协议的,向人民法院起诉,依法属于行政诉讼受案范围。

(二)被告主体是否适格,应由谁承担责任。

关于涟水开发区管委会主体资格问题。《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”《江苏省经济技术开发区管理条例》第二条规定:“本条例适用于本省境内经国务院批准设立的经济技术开发区(以下简称开发区)。”第三十条规定:“省人民政府批准设立的开发区,除国家规定的经国务院批准设立的经济技术开发区专门享受的优惠待遇外,均可参照本条例执行。”涟水开发区管委会作为省政府批准设立的经济技术开发区,且本案红太阳物流公司所主张的内容并不涉及国家级开发区专享的优惠待遇,其可以作为独立的主体参与诉讼,并依法承担相应的责任。

涟水县政府承诺的性质及其主体资格问题。涟水县政府作为一级行政机关,为了促进当地投资建设,对投资企业在优惠政策方面作出相应的承诺,在其承诺范围内依法应当承担相应的责任;且该承诺是基于红太阳物流公司与涟水开发区管委会的行政协议关系,二者之间具有一定法律上的联系,同为行政法律关系,红太阳物流公司将其作为本案的共同被告进行诉讼,符合诉讼经济的基本原则,具备被告主体资格。

(三)合同是否有效,如合同有效,双方何者存在违约,红太阳物流公司具体诉讼请求有无事实根据和法律依据。

原《最高法院适用解释》第十四条规定:“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法,在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”第十五条规定:“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法,理由成立的,人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议,并明确继续履行的具体内容;被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的,判决被告采取相应的补救措施;给原告造成损失的,判决被告予以赔偿。原告请求解除协议或者确认协议无效,理由成立的,判决解除协议或者确认协议无效,并根据合同法等相关法律规定作出处理。”《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)第四十四条规定:“依法成立的合同,自成立时生效。”第五十二条规定:“有下列情形之一的,合同无效:……(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”第五十六条规定:“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效,不影响其他部分效力的,其他部分仍然有效。”第五十八条规定:“合同无效或者被撤销后,因该合同取得的财产,应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的,应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失,双方都有过错的,应当各自承担相应的责任。”红太阳物流公司与涟水开发区管委会签订了《项目合同书》以及《补充协议》,双方就投资事项进行了约定,其合同从总体上来讲并不违法,但是其中部分条款,由于违反了法律、法规的强制性规定,依法构成无效条款。因此,双方所签合同,属于部分有效、部分无效。同时,由于本案系行政协议纠纷,在适用行政法律、法规的同时,还可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范,因此在审查中,对于具体诉讼请求,不告不理的基本原则依然应当予以遵守,故应围绕红太阳物流公司的诉讼请求进行审查。

1、关于红太阳物流公司主张的交付码头并办理码头许可证的问题。

《中华人民共和国港口法》(以下简称《港口法》)第二十二条规定:“从事港口经营,应当向港口行政管理部门书面申请取得港口经营许可,并依法办理工商登记。港口行政管理部门实施港口经营许可,应当遵循公开、公正、公平的原则。港口经营包括码头和其他港口设施的经营,港口旅客运输服务经营,在港区内从事货物的装卸、驳运、仓储的经营和港口拖轮经营等。”本案中,红太阳物流公司与涟水开发区管委会在《补充协议》中约定:“乙方(红太阳物流公司)企业自用码头,甲方(涟水开发区管委会)应给予办理码头使用许可证,现丙辰公司码头搬迁后,由甲方负责帮助将该码头过户给乙方,作为乙方企业自备码头使用,必须符合甲方规划要求。”本案中,红太阳物流公司系从丙辰公司取得码头使用权,并非从涟水开发区管委会手中取得,故并不存在涟水开发区管委会向其交付问题;涟水开发区管委会并不具有办理码头使用许可证的法定职能,双方在该约定中所谓“甲方应给予办理码头使用许可证”应属无效条款;该约定中,涟水开发区管委会仅是“帮助”义务,但双方在该条款中并未约定明确的“帮助”内容,而红太阳物流公司也未提供证据证明其符合码头过户的条件,且其已向职能部门提出申请,仅因涟水开发区管委会未能履行该“帮助”义务而导致未能使用该码头。因此,红太阳物流公司这一主张,缺乏事实根据和法律依据,不予支持。

2、关于五年内不得复重引进、建设同类型物流(园)中心问题。

《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《反垄断法》)第八条规定:“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,排除、限制竞争。”本案中,双方在合同中的约定违反了上述强制性规定,依法应属无效条款。如果因为该条款无效而导致红太阳物流公司损失,根据合同法的规定,按照各自的过错,红太阳物流公司可依法主张自己的权利。本案中,双方签订合同以后,红太阳物流公司取得了相关土地,并领取了相关证照,进行了一定规模的投资,经营过程中,客观上出现了“新港物流园”这样所谓的同类企业,但涟水开发区管委会并不认可,红太阳物流公司也未提供证据证明该“新港物流园”经营的是与红太阳物流公司经营范围相重叠的物流业务,且该企业系经过涟水开发区管委会许可进入该市场;同时,红太阳物流公司在本案中仅主张要求涟水开发区管委会解决恶性竞争问题,并未提供证据证明其所受损失需要赔偿,故对其这一主张,无法支持。红太阳物流公司在有证据之后,可另行主张。

3、关于“四通一平”问题。

根据双方约定,涟水开发区管委会负责所提供土地的路通、水通、电通、排水通以及场地平整,即所谓的“四通一平”,其中水通系厂区前道路供水主管道,电通系厂区外道路高压供电线路,该约定并不违反法律、法规强制性规定,依法应为有效条款,双方均应严格遵守。涟水开发区管委会作为合同一方当事人在提供土地过程中,应当向投资方履行配套义务,但涟水开发区管委会并未就此提供证据,应当承担不利的法律后果。红太阳物流公司主张涟水开发区管委会未履行该义务,提供了架设线路合同以及其与涟水开发区管委会2012823日签订的涟蒋路道路改造合同,能够证明其为实现“四通一平”中的电通和路通而付出的款项,且从双方签订的合同及双方的陈述来看,可以明确路通的范围包括涟蒋路,因此,在红太阳物流公司已代涟水开发区管委会履行了相关义务的情况下,就此所花费的费用,依法应由涟水开发区管委会承担。红太阳物流公司在本案中主张346460元(含路通30万元、电通46460元),但经审理查明,涟水开发区管委会已就道路部分向红太阳物流公司支付了10万元,故红太阳物流公司的损失应为246460元,由涟水开发区管委会承担赔偿责任。

4、关于土地出让金返还问题。

《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第五十五条第一款规定:“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位,按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后,方可使用土地。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定:“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入,实行‘零地价’,甚至‘负地价’,或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。”故双方关于返还土地出让金的约定违反了法律、法规强制性规定,该项约定应属无效。红太阳物流公司就此主张返还,缺乏法律依据,不予支持。

5、关于办理土地分割手续问题。

《土地管理法》第四条规定:“国家实行土地用途管制制度。……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第五条规定:“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第十二条规定:“依法改变土地权属和用途的,应当办理土地变更登记手续。”本案中,红太阳物流公司与涟水开发区管委会在《补充协议》中约定,涟水开发区管委会根据红太阳物流公司需要负责产权分户分割等各种手续办理,涟水县政府在《承诺书》中就此也作了承诺。涟水开发区管委会和涟水县政府均不具备这样的法定职能,其所签协议约定以及承诺均超出了其职能范围;双方该约定和承诺亦与法律强制性规定不符,其所作约定和承诺均属无效;合同履行中,红太阳物流公司就土地用途变更问题多次申请,由此可见,房地产分户分割应按照法律规定,符合条件方可予以办理,而并非是“乙方要求”,红太阳物流公司对此应当明知。审理中,根据当事人陈述,红太阳物流公司物流园中所建房屋房产证已取得200份,红太阳物流公司应当按照法律规定依法向有权机关申请土地用途变更,在土地用途未予变更情况下,直接按照合同的无效约定要求将宗地也分割成200份,缺乏法律根据,不予支持。

6、关于综合楼损失赔偿问题。

红太阳物流公司主张炎黄大道扩建导致其综合楼未能建设,由此产生损失,要求涟水开发区管委会和涟水县政府赔偿。涟水开发区管委会和涟水县政府抗辩认为,规划中并没有综合楼这一项目,只有办公用房,且炎黄大道虽有扩建,但并未占用红太阳物流公司土地,即使红太阳物流公司综合楼没有建成,亦不属于涟水开发区管委会和涟水县政府原因。作为一个物流企业,一定的办公生活用房是客观需要,而且从涟水开发区管委会提供的可行性研究报告中也可以反映出存在办公生活楼的规划,且红太阳物流公司在审理中也明确表示,其所主张的综合楼即是抗辩的办公用房,应予确认。红太阳物流公司主张炎黄大道扩建导致其综合楼未能建成产生损失,但从涟水开发区管委会提供的规划图看,炎黄大道虽有扩建,但并未占用红太阳物流公司使用的土地,红太阳物流公司就此主张缺乏事实根据。庭审中,红太阳物流公司主张根据《补充协议》的约定,红太阳物流公司除了可以使用自己的土地之外,还可以使用部分其他土地用作停车场,即使炎黄大道扩建未占用红太阳物流公司的土地,也导致综合楼的功能无法实现。原审法院认为,红太阳物流公司对此并未提供证据证明炎黄大道扩建占用的土地就是涟水开发区管委会承诺给予红太阳物流公司使用的停车场土地,在其实际使用的土地中,已经存在一部分土地是未予发证的面积(土地使用证面积63.189亩,实际使用82.81亩),即使存在占用红太阳物流公司可以实际用作停车场的土地的事实,也并非红太阳物流公司综合楼未能建成的原因,仅是可能使其使用效能降低,但因红太阳物流公司综合楼并未实际建成,所以也无法衡量效能降低幅度。因此,红太阳物流公司主张这一损失,缺乏事实根据和法律依据。

至于涟水开发区管委会和涟水县政府抗辩红太阳物流公司投资不到位、变相进行房地产开发,属于低端房地产市场,构成根本违约的问题。原审法院认为,根据红太阳物流公司与涟水开发区管委会的合同约定,红太阳物流公司项目用地约100亩,项目固定投资总额不低于1.2亿元人民币,但实际红太阳物流公司用地未达到100亩,其中土地使用证面积63.189亩,实际使用82.81亩,故不应以红太阳物流公司投资总额未达到1.2亿元认定其构成根本违约;红太阳物流公司客观上进行了投资,但囿于市场变化,即使投资强度和进度不完全符合可行性研究报告估算的情况,也属于企业自主权的基本范畴,且涟水开发区管委会也未提供证据证明红太阳物流公司投资不到位的具体事实;即使红太阳物流公司存在投资不到位的情况,涟水开发区管委会应当依合同约定进行催告,但涟水开发区管委会未能提供其进行催告的证据。因此,该项抗辩主张不能成立。

综上,红太阳物流公司的部分诉讼请求成立,依法予以支持;部分诉讼请求无事实根据和法律依据,依法应当予以驳回。原审法院依据《行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第(十一)项、第六十九条、第七十八条第一款、原《最高法院适用解释》第十一条、第十四条、第十五条、第十六条、《合同法》第四十四条、第五十二条第(五)项、第五十六条、第五十八条、《港口法》第二十二条、《反垄断法》第八条、《土地管理法》第四条、第五条、第十二条、第五十五条、参照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》之规定,判决涟水开发区管委会赔偿红太阳物流公司为实现路通、电通支出的费用246460元,驳回红太阳物流公司的其他诉讼请求。

上诉人红太阳物流公司上诉称,上诉人基于对涟水开发区管委会的信任,相信合同中约定的优惠政策合法有效,涟水开发区管委会能依照合同中的承诺履行义务,故上诉人要求办理土地分割手续及返还土地出让金并不违法;现上诉人因涟水开发区管委会不履约的行为受到巨大损失,涟水开发区管委会对上诉人的损失负有主要过错,应当承担主要责任,原审法院虽认定协议中对上诉人主张的交付码头并办理码头许可证、土地出让金返还及办理土地分割手续的约定违反法律法规的强制性规定,应属无效,但未区分双方过错及应当各自承担的责任不当;涟水开发区管委会直接出资并建设与上诉人物流园同类型的“新港物流园”,形成恶性竞争,严重损害上诉人的投资经营权益,对上诉人造成重大经济损失,一审法院未依职权进行调查,而要求上诉人自行收集证据证明所受经济损失后另行主张,使上诉人的合法权益得不到保障并造成了讼累。原审法院认定事实不清,适用法律错误,请求本院撤销原审判决,依法改判。

被上诉人涟水开发区管委会答辩称,上诉人作为企业与涟水开发区管委会作为协议双方应当平等地承担所签订协议部分条款无效的责任;合同约定的是涟水开发区管委会协助上诉人办理码头过户手续,而非上诉人所要求的办到码头许可证;上诉人要求返还土地出让金没有法律依据,原审法院已认定合同约定的该条款无效;上诉人在未依法变更土地用途的情况下,要求办理土地分割手续没有依据;上诉人诉称的“新港物流园”不是实体项目,只是为配合港口二期配套建设的停车场,并未进行过规划建设亦未办理有关登记手续,并不存在上诉人所称的恶性竞争,未损害上诉人的投资经营权益;上诉人违背双方协议的根本目的,将协议建设的具备电子商务平台交易功能的物流园,实际改建成房地产开发项目,以致无法实现招商引资目的,造成根本违约。原审判决认定事实清楚,适用法律正确,请求本院驳回上诉,维持原判。

被上诉人涟水县政府答辩称,涟水开发区管委会与上诉人签订的《项目合同书》部分条款无效,未给上诉人造成损失,且涟水县政府并无过错,不应当承担赔偿责任。原审判决认定事实清楚,适用法律正确,判决驳回上诉人的诉讼请求合法有据,请求本院驳回上诉,维持原判。

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致,本院依法予以确认。

本院认为:

1、关于上诉人提出的要求办理土地分割手续及返还土地出让金并不违法的主张。

根据《土地管理法》第五十五条第一款、参照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的规定,涟水开发区管委会与高邮红太阳公司返还土地出让金的约定违反了法律、法规强制性规定,该项约定应属无效。涟水开发区管委会和涟水县政府所作根据红太阳物流公司需要负责产权分户分割等各种手续办理的约定和承诺,因该约定和承诺超越其职权范围,且与法律规定相悖,亦属无效。上诉人要求返还土地出让金的主张不能成立;上诉人如需办理房屋产权和国有土地使用权登记,可以根据法律规定向有权机关申请办理权属登记,由相关职能部门依法处理。

2、关于上诉人提出的“解决新港物园恶性竞争”及对其因此所受经济损失给予赔偿的主张。

涟水开发区管委会与高邮红太阳公司签订的《项目合同书》中约定“开发区五年内不重复引进、建设同类型物流(园)中心”,因上述约定违反了《反垄断法》第八条关于“不得滥用行政权力,排除、限制竞争”的强制性规定,故原审法院认定约定上述内容的合同条款无效并无不当。上诉人红太阳公司现依据上述约定对在其经营期间开发区出现“新港物流园”名义的企业,要求解决所诉称“恶性竞争”的主张不能成立。因上诉人提起本案诉讼时及在一审法院审理期间,并未提出赔偿请求,亦未提供其所受损失的证据,故一审法院在原审判决中确认红太阳物流公司对其所受损失在有证据之后另行主张并无不当。

3、关于上诉人提出的关于原审法院虽认定有关合同条款因违反法律法规强制性规定而无效、但未区分双方过错及应当各自承担的责任不当的主张。

原审法院已经确认协议中关于“办理码头许可证、返还土地出让金及办理土地分割手续”的约定因超越涟水开发区管委会和涟水县政府的职能、违反法律法规强制性规定而致该部分条款无效,对各方的过错已予以明确;因上述条款无效,上诉人要求继续履行没有依据;上诉人在二审审理期间提出因上述条款被确认无效受到损失而要求予以赔偿,因上诉人在本案一审中没有提出该项损害赔偿请求,上诉人就该损害赔偿请求可另行主张。

综上,原审判决认定事实清楚,适用法律正确,上诉人红太阳物流公司的上诉理由和请求缺乏事实根据和法律依据,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费人民币10323元,由上诉人淮安市红太阳物流市场有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长 齐 鸣

审判员 季 芳

审判员 黄 河

二〇一八年五月二十八日

书记员 钱伟红

 

注:一审裁判文书未在中国裁判文书网上公布



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