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最高法院判例:村民自治章程、村民会议决定侵犯集体经济组织成员合法权益的救济途径

【裁判要旨】

权利与义务是对等的,没有无义务的权利。是否属于集体经济组织成员、能够享有相应的权益,除了户籍条件以外,还要结合其是否履行集体经济组织章程要求的义务予以确定。一般而言,户口在集体经济组织所在地,但不履行集体经济组织章程义务的,则不应享有与该集体经济组织其他成员平等的权益。但是,如果村民自治章程、村民会议决定中的相关条款违反法律规定,对某些成员履行义务设置障碍或者不当限制,导致集体经济组织成员无法履行集体经济组织章程义务的,则不能以此为由剥夺该成员的权益。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申2853号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)中山市石岐区员峰股份合作经济联合社。住所地:广东省中山市石岐区员峰振兴路*号。

负责人肖锡培,社长。

委托代理人钱曾亿,广东中元(中山)律师事务所律师。

委托代理人冯莉媛,广东中元(中山)律师事务所实习律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)中山市人民政府。住所地:广东省中山市东区松苑路*号。

法定代表人焦兰生,市长。

委托代理人刘红斌、谢怀斌,中山市法制局工作人员。

原审第三人中山市人民政府石岐区办事处。住所地:广东省中山市石岐区康华路**号。

法定代表人徐成彬,主任。

委托代理人钟莉,该办事处工作人员。

原审第三人庞锦强。

再审申请人中山市石岐区员峰股份合作经济联合社(以下简称“员峰经联社”)因诉中山市人民政府(以下简称中山市政府)及第三人中山市人民政府石岐区办事处(以下简称石岐区办事处)、庞锦强行政复议纠决定一案,不服广东省高级人民法院于2016年11月10日作出的(2016)粤行终981号行政判决,向本院申请再审。本院于2017年4月18日立案受理,依法组成合议庭审查本案,并于2017年5月23日上午组织各方当事人在本院第一巡回法庭第一法庭进行公开询问。再审申请人员峰经联社的委托代理人钱曾亿、冯莉媛,被申请人中山市政府的委托代理人刘红斌、谢怀斌,原审第三人石岐区办事处的委托代理人钟莉,到庭参加询问活动。案件现已审查终结。

1992年9月10日,员峰村村民代表大会讨论通过《员峰村年终利益分配办法》,该办法第十条规定:“只有女方享有分配权时,不管其丈夫户口是否在我村者,他们的第一胎小孩随母享有分配权,第二胎随父不享有分配权。”庞锦强的母亲林月娇是员峰村人,为员峰经联社的股东,庞锦强的父亲原为员峰村人,后转为工人。庞锦强是林月娇1986年合法生育的第二个孩子,随母亲入户在员峰经联社所在地,庞锦强的姐姐已享有员峰经联社的股份。1999年1月23日,员峰村民委员会制定的《员峰村民承包责任田方案》,对于享受承包责任田的条件作了规定。按照该方案,庞锦强所在家庭1999年起的第二期土地承包份额中,并未包括庞锦强的份额。2002年11月10日,员峰村制定《员峰村级股份合作制股东确权界定草案》,该草案第四条第2点规定:“虽然有员峰村农业户籍(含员峰社区居民),但没有资格参加1999年员峰村土地承包经营权者,不能成为员峰村级股份合作制的股民”。根据该项规定,庞锦强不享有员峰村股民资格。2013年11月13日,庞锦强就其要求享有员峰经联社集体经济组织成员股权份额及补发股份分红一事向石岐区办事处提出行政处理申请。石岐区办事处受理该申请后,调查了庞锦强的户籍情况,查明根据当时的计划生育政策,男性股民与非农业女性结婚不享有生育第二胎的权利,对所有的半工农家庭是同等执行上述股份配置文件方案的。石岐区办事处对员峰经联社的股份分配情况进行了调查,审查了有关章程等股份分配文件,认为庞锦强虽然户籍在员峰村,但是并未参加员峰村第一期和第二期的农村土地承包责任制,而员峰经联社章程规定女性股民与非本集体的非农业人员结婚所生的子女,只有一人获得权利分配并不违反法律规定。2015年3月16日,石岐区办事处作出中石调处字(2013)215号行政处理决定(以下简称215号处理决定),驳回庞锦强的申请请求。庞锦强不服该处理决定,提起行政复议。2015年11月5日,中山市政府作出中府行复(2015)226号行政复议决定(以下简称226号复议决定),认为员峰经联社章程中有关女性股民与非农业人员结婚所生两个子女,只有一个孩子能配置股份的规定,违反《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条第二款以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定,侵犯了集体经济组织女性成员所生子女的合法权益,撤销215号处理决定,并由石岐区办事处在法定期限内重新作出行政处理决定。2015年12月10日,员峰经联社提起行政诉讼,请求撤销中山市政府作出的226号复议决定,维持石岐区办事处作出的215号处理决定。

中山市中级人民法院(2015)中中法行初字第88号行政判决认为,中山市政府作出的226号复议决定,以石岐区办事处未予认定员峰经联社股权配置文件的相关条文违反法律法规的规定,事实不清、证据不足为由撤销215号处理决定,要求该办事处重做决定。故审查该复议决定是否合法有据,在于中山市政府认定员峰经联社股权配置文件违法的理据是否合法充分。从员峰经联社股权配置历年沿袭的几份文件的相关内容看,员峰经联社的股权及相应收益是基于户籍在员峰村的村民土地承包的实际状况配置的,其中对全农户家庭及半工农家庭根据土地承包的具体状况有所区别对待。员峰经联社的这些股权配置方案,以家庭人员与农村土地的依附、联系密切程度为分配原则,体现了权利与义务相对等的原则,这样的分配宗旨并不违反法律法规的相关规定。但是,员峰经联社的几份股权配置文件,在对半工农家庭股权配置的规定上,均是以女性村民与非农村户籍的男方婚嫁为描述基础的,文义上并不包括男性村民与非农村户籍的女方婚嫁的半工农家庭的情形,体现了将女性村民与男性村民予以区别对待。所以,中山市政府复议认为该规定违反男女平等的妇女权益保护原则,并无不妥。庞锦强属于员峰经联社女性村民与非农村户籍的男方结婚所生的第二胎子女,因其家庭属于半工农家庭只有半数成员享有员峰村股份而不享有股份收益,中山市政府认为员峰经联社将其作为因女性村民婚嫁所生子女而股权受影响的情形,要求石岐区办事处重新作出处理决定并无不妥。石岐区办事处在重做行政决定时,应审查员峰经联社不予配置庞锦强股权的具体理由,即是属于权利义务相对等的原因不予配置,还是将“外嫁”非农业户籍的女性村民所生的子女予以区别对待所致,全面考量员峰经联社对庞锦强股权配置的做法是否符合权利与义务相对等的原则,结合员峰经联社股权配置的具体情况考察实际是否存在将女性村民及其所生子女予以区别对待的情形。同时,石岐区办事处应责令员峰经联社纠正上述股权配置文件中对女性股民区别对待的条款。至于员峰经联社认为中山市政府适用广东省的两部地方性法规处理本案,属于“以新法清算历史行为”的问题。我国宪法及《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》均有关于保护妇女权益及农村集体经济组织、自治的法律规定,广东省的两部地方性法规是贯彻落实宪法及上述两部法律原则的具体办法,对于员峰经联社在股权分配等村民自治行为中是否存在违反国家法律之处具有溯及力。故中山市政府适用广东省的两部地方性法规作为本案复议审查的依据,适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回员峰经联社的诉讼请求。员峰经联社不服一审判决,提起上诉。

广东省高级人民法院(2016)粤行终981号行政判决认为,根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条规定,符合生育规定及户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女,并履行法律法规和组织章程规定义务的,属于农村集体经济组织的成员。员峰村1992年9月10日制定的《员峰村年终利益分配办法》第十条规定以及2002年11月10日制订的施行至今的《员峰村级股份合作制股东确权界定草案》第四条第2点规定,对于女性股民与非农业人员结婚所生两个子女中只有一人能配置股份的规定,违反上述法律法规的规定,侵犯了集体经济组织女性成员所生子女的合法权益。石岐区办事处作出认定员峰经联社根据章程内容不予配置股份给庞锦强并无不妥的涉案行政处理决定,中山市政府经审查后,以石岐区办事处违反上述规定、认定事实不清以及证据不足为由,决定撤销涉案行政处理决定,由石岐区办事处重作,并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决驳回上诉,维持一审判决。

员峰经联社申请再审称:1.该社的股份配置规定并没有违反法律的规定,没有侵犯集体经济组织女性成员所生子女的合法权益。自1985年起开展的第一期农村土地承包责任制和自1999年开展的第二期农村土地承包责任制,庞锦强均没有参加。《员峰村级股份合作制股东确权界定草案》中以户籍及是否参加农村土地承包作为界定股东资格及股份配置比例的规定,并不违反法律规定,应合法有效。2.该社的股份配置规定正好体现了权利与义务相对等的原则,并不存在将女性村民及其所生子女以区别对待的情形。庞锦强的父亲是工人,在农村集体经济组织并无权利义务,不能承包责任田。该社当年以家庭中夫妻双方的户籍性质以及在农村集体中履行义务为基础配置股权的政策,其中的一个目的就是为减轻在家务农妇女的负担,半工农家庭的孩子跟随工人户口一方不参加责任田的承包。请求撤销原审判决,改判撤销226号复议决定、维持215号处理决定。

中山市政府答辩称:石岐区办事处作出的215号处理决定事实不清、证据不足。该府作出撤销215号处理决定的复议决定,符合法律规定。一、二审认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。请求驳回员峰经联社的再审申请。

石岐区办事处陈述称:根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第三项规定,该办事处依法具有作出处理决定的职权依据。员峰经联社以户籍及是否参加农村土地承包作为界定股民资格及股份配置比例的规定,不违反法律的规定。庞锦强没有参加员峰经联社自1985年开展的第一期农村土地承包责任制和自1999年开展的第二期农村土地承包责任制,不符合员峰经联社有关章程规定的配股资格。员峰经联社没有配股给庞锦强,没有违反同等条件同等对待、男女平等原则。该办事处作出的处理决定系依法调查,在查明事实的基础上,依据法律、法规以及员峰经联社有关章程规定作出,程序合法。请求维持215号处理决定。

本院经审查认为,根据1987年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十二条第一款的规定,集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理;集体所有的土地,全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地,可以由集体或者个人承包经营,从事农、林、牧、渔业生产。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定:“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”我国自1983年农村土地第一轮承包以来,逐步实行并推广了土地承包经营制度,农村的土地属于村农民集体所有,集体经济组织的成员享有平等的承包经营权,法律并未设置其他限制条件。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,我国农村村民实行自治,由村民依法办理自己的事情,村民会议或者经村民会议授权的村民代表会议讨论可以对涉及村民利益包括村集体经济所得收益的使用、土地承包经营方案等事项作出决定,村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约。但是,村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。本案中,员峰村制定的《员峰村年终利益分配办法》、《员峰村民承包责任田方案》、《员峰村级股份合作制股东确权界定草案》等,属于该村村民会议或村民代表大会的权限范围。针对庞锦强提出的处理申请,石岐区办事处作出的215号处理决定与中山市政府作出的226号复议决定,得出了截然相反的评判。本案的争议焦点即在于判断员峰村的上述分配办法及股权配置方案是否违反法律法规和国家政策。

实行男女平等是我国的基本国策,我国正在采取必要措施,逐步完善保障妇女权益的各项制度,以保障妇女的合法权益,促进男女平等。《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条明确规定,妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配等方面,享有与男子平等的权利;任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由,侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益;因结婚男方到女方住所落户的,男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定:“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起,集体经济组织成员所生的子女,户口在集体经济组织所在地,并履行法律法规和组织章程规定义务的,属于农村集体经济组织的成员。”《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条规定:“农村集体组织成员中的妇女,结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地,或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地,并履行集体经济组织章程义务的,在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面,享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定及户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女,履行集体经济组织章程义务的,享有前款规定的各项权益。”权利与义务是对等的,没有无义务的权利。是否属于集体经济组织成员、能够享有相应的权益,除了户籍条件以外,还要结合其是否履行集体经济组织章程要求的义务予以确定。一般而言,户口在集体经济组织所在地,但不履行集体经济组织章程义务的,则不应享有与该集体经济组织其他成员平等的权益。但是,如果村民自治章程、村民会议决定中的相关条款违反法律规定,对某些成员履行义务设置障碍或者不当限制,导致集体经济组织成员无法履行集体经济组织章程义务的,则不能以此为由剥夺该成员的权益。

本案中,庞锦强系其父母按照计划生育政策合法生育的第二胎子女,户口随母亲入户在员峰经联社所在地,故庞锦强属于该集体经济组织的成员,依法应当享有集体经济组织的权利和义务,包括土地的承包经营权以及股权分配。员峰村1992年制定的《员峰村年终利益分配办法》第十条对于女性股民与非农业人员结婚所生两个子女中只有一人能配置股份的规定,对半工农家庭所生二胎子女的区别对待,客观上侵犯了女性集体经济组织成员合法生育的二胎子女作为集体组织成员的权利,不符合我国宪法、土地管理法及妇女权益保障法的立法精神和原则,侵犯了集体经济组织女性成员所生子女的合法权益,应予责令改正。员峰村2002年制定的《员峰村级股份合作制股东确权界定草案》,以户籍及是否参加农村土地承包作为界定股东资格及股份配置比例的规定,以家庭人员与农村土地的依附、联系密切程度为分配宗旨,体现了权利与义务相对等原则,单独来看并不违反法律规定。但是,该草案是否合法还要结合该村制定的其他章程、决定来分析。该草案中第四条第2点关于不符合股东条件的规定,是以1999年是否承包土地作为前提。根据前述《员峰村年终利益分配办法》的相关规定,庞锦强的姐姐已经参与土地承包,享受股东权利,庞锦强不符合土地二轮承包的条件,未能在1999年二轮承包中分配承包地。故庞锦强未承包土地,进而无法达到股东条件,丧失股民资格,仍是由于员峰经联社1992年制定的违反法律规定的相关决定所致。中山市政府作出226号复议决定,认为员峰经联社将庞锦强作为因女性村民婚嫁所生子女而股权受影响的情形,要求石岐区办事处重新作出处理决定并无不当。一、二审判决驳回员峰经联社的诉讼请求,认定事实清楚,适用法律正确,应予维持。

员峰经联社主张该社当年以家庭中夫妻双方的户籍性质以及在农村集体中履行义务为基础配置股权的政策,目的之一是为减轻在家务农妇女的负担,半工农家庭的孩子跟随工人户口一方不参加责任田的承包。按照员峰经联社的陈述,不让庞锦强参与二轮土地承包是为了减轻其负担而主动减免其义务,但是在进行股权分配时又以未履行义务为由剥夺其股权分配资格,在逻辑上是自相矛盾的。如前所述,庞锦强未参与二轮土地承包、履行相关义务并非由于其自身原因,而是因为员峰经联社的不当限制所致,庞锦强作为集体经济组织成员应当享有的平等权益应予保护。员峰经联社的该项主张缺乏事实根据和法律依据,本院不予支持。石岐区办事处主张“男性村民与非农村户籍的女方婚嫁不允许生二胎,故女性村民与非农村户籍的男方所生的二胎子女不享有股权是公平的”。根据各方的陈述及当时的政策文件,员峰经联社关于半工农家庭股权配置的规定,确有其历史原因及政策背景。根据当时的计划生育及户籍政策,男性村民与非农村户籍的女方婚嫁不允许生二胎,且1998年7月22日以前出生的小孩户籍均随母,故当时并不存在男性村民与非农村户籍的女方所生二胎的股权配置问题。庞锦强是女性村民半工农户的二胎子女,根据当时的计划生育政策符合落户条件。计划生育政策调整在各地区以及城乡之间存在一定的差别,这种差别的存在具有历史原因,但是不应由此剥夺合法生育的子女的土地承包权及股权。石岐区办事处的该项主张不能成立,本院亦不予支持。

综上,员峰经联社提起本案再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定,裁定如下:

驳回中山市石岐区员峰股份合作经济联合社再审申请。

审 判 长 熊俊勇

审 判 员 龚 斌

审 判 员 陈宏宇

二〇一七年六月三十日

法官助理 牛延佳

书 记 员 黄雅媚



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