关键词

行政/行政批复/事故调查/安全生产/利害关系/回避

基本案情

上海市浦东新区孙农路新建工程项目建设方为上海市张江镇政府，总包单位为甲公司，分包单位为乙公司，监理单位为丙公司。上海戊建筑材料有限公司系乙公司道路石材铺设供货单位，将人行道砖转由上海某建材公司向乙公司提供。上海某建材公司公司委托王某运输装卸人行道砖，并与王某结算货物运输款。2018年11月19日13时10分左右，王某将工地上叉车通过自制铁架斜坡从地面往货车厢板倒车，东侧支撑承受不住叉车重量，变形断裂，叉车失去重心侧翻将王某压在了叉车下。“120”急救人员到场确认王某死亡。

事故发生后，上海市浦东新区人民政府（以下简称浦东新区政府）委托原上海市浦东新区安全生产监督管理局（以下简称原浦东安监局）组织事故调查组进行调查，原浦东安监局、上海市公安局浦东分局、张江镇政府等组成调查组赴现场调查取证。2019年1月25日，调查组人员讨论通过《上海某建材公司“11.19”车辆伤害死亡事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）。同年2月12日，原浦东安监局将该事故调查报告报送浦东新区政府。同年2月22日，浦东新区政府作出浦府安﹝2019﹞16号《关于<上海某建筑材料有限公司“11.19”车辆伤害死亡事故调查报告>的批复》：一、同意事故调查报告对事故原因的分析和对事故责任的认定及处理意见。二、各有关部门、单位应依据职责落实事故调查报告提出的处理意见，并将处理结果及时上报。同年3月13日，浦东新区政府将事故调查报告及被诉批复送达上海某建材公司。上海某建材公司不服被诉批复对事故责任的认定，向法院提起本案行政诉讼，请求撤销被诉批复及事故调查报告。

另查明，原浦东安监局于2019年3月26日对上海某建材公司作出行政处罚决定，认定上海某建材公司将人行道砖块配送和装卸发包给了自然人王某，发包后未履行安全管理职责，对事故的发生负有责任，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，决定对该公司罚款人民币20万元。

还查明，《上海市浦东新区机构改革方案》中明确，组建区应急管理局，承担原浦东安监局的职责。浦东新区机构改革工作于2019年3月底前基本完成。

原告上海某建材公司以《事故调查报告》的事实认定及责任认定均有误，且事故调查组组成不合法为由，依法提起行政诉讼，故请求法院判决撤销被告作出的被诉批复及《事故调查报告》。

上海市第一中级人民法院于2020年3月6日作出（2019）沪01行初160号行政判决：一、撤销被告上海市浦东新区人民政府于2019年2月22日作出的浦府安﹝2019﹞16号《关于<上海某建筑材料有限公司“11.19”车辆伤害死亡事故调查报告>的批复》；二、责令被告上海市浦东新区人民政府于本判决生效之日起九十日内重新作出行政行为。宣判后，上海市浦东新区人民政府提起上诉。上海市高级人民法院于2020年9月28日作出（2020）沪行终280号行政判决：驳回上诉，维持原判。

裁判理由

涉案生产安全事故1人死亡，系一般事故。根据据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）第十九条第二款、第二十九条及第三十二条规定，原浦东安监局接受被告浦东新区政府的委托对“11.19”事故组织调查组进行调查，拟写《事故调查报告》并报送浦东新区政府，浦东新区政府自收到事故调查报告后于法定期限15日内作出批复，符合法律规定。上诉人浦东新区政府作为负责涉案事故调查的人民政府在收到事故调查组提交的事故调查报告后，具有作出被诉批复的法定职责。《条例》第二十二条第二款、第二十三条规定，事故调查组的主要职责在于查明事故情况、认定事故责任并提交事故调查报告。

政府部门一般不直接从事生产经营活动，通常情况下，属地人民政府参加事故调查组，参与事故调查及认定事故责任，有利于配合做好服务保障和相关社会管理工作。但在本案中，张江镇政府是涉案工程的建设单位，在此特定情形下，张江镇政府就涉案工程建设的安全生产具有相应的安全生产责任，有可能是涉案生产安全事故的被调查对象，不应在调查之前即将其排除出调查范围。张江镇政府工作人员参加事故调查组，参与事故调查并认定事故责任，显然有违正当程序的法治原则。上诉人浦东新区政府批复同意该调查组作出的事故调查报告，显属不当，原审据此认定上诉人作出的关于《事故调查报告》的批复违反法定程序，判决撤销该批复并责令上诉人浦东新区政府于本判决生效之日起九十日内重新作出行政行为正确。

为准确查清事故原因，查明事故性质和责任，维护事故调查的客观公正，组织事故调查组不仅应该严格遵循法律法规规定，而且应该结合事故个案的具体情况，排除对事故调查公正性的合理怀疑。事故调查组由具体调查人员组成，法规已明确规定事故调查组成员应当与所调查的事故没有直接利害关系。基于正当程序原则，为防止偏见、排除合理怀疑，派出调查组人员参与组成调查组的单位也理所应当与所调查的事故没有直接利害关系，故作为涉案新建工程项目建设单位的张江镇政府，在有可能作为被调查对象的情况下，应当主动回避，不参与涉案事故调查过程以及对事故原因的分析判断和事故责任的认定处理。因此，上诉人浦东新区政府提出回避对象应是调查组的组成成员而非成员单位的上诉主张，不能成立。

涉案事故故发生时，涉案工程尚未竣工验收、交付使用，属在建工程。张江镇政府在本案中既是事故发生地人民政府，同时也是涉诉事故调查报告所查明的新建道路工程的建设单位。在张江镇政府建设的新建道路工程工地上，在运输工程所用人行道砖车辆的装卸过程中发生生产安全事故，事故调查组自然应该调查该在建工程相关主体在事故中的安全责任。事故被调查对象不应当在调查开展前即预先确定，而应该随着调查的开展，基于查清事实、明确责任的需要，逐步确定或排除。如前所述，张江镇政府作为涉案在建工程的建设单位，有可能是事故的被调查对象。上诉人浦东新区政府上诉中主张，涉案事故发生于运输服务过程中，而非建筑施工过程中，在事故调查组开展调查、作出事故责任认定之前，即将张江镇政府作为建设单位可能承担的安全生产责任局限于建筑施工过程，进而预先认定张江镇政府不属涉案事故的被调查对象，这一预设前提显然缺乏依据，上诉人浦东新区政府相关上诉主张亦不能成立。

综上所述，一审法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉批复并责令浦东新区政府于一审判决生效之日起九十日内重新作出行政行为，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，故二审法院予以维持。

裁判要旨

在事故调查过程中，调查组成员参与事故调查是其职务行为，如果其所在行政机关与事故调查结果之间存在利害关系，该行政机关与其工作人员均应当回避。如果该行政机关因其职权的内容和特点，在事故调查过程中负有不可替代的辅助性职责的，该行政机关可以派员参与事故调查组，但应当设置相应的程序确保该行政机关的工作人员不能参与事故调查过程及调查报告的讨论和决定程序。

关联索引

《生产安全事故报告和调查处理条例》第19条、第22条、第23条、第29条、第32条
《中华人民共和国行政诉讼法》第70条、第89条

一审： 上海市第一中级人民法院 （2019）沪01行初160号 行政判决（2020年3月6日）
二审： 上海市高级人民法院 （2020）沪行终280号 行政判决（2020年9月28日）