最高人民法院保障民生典型案例之四

范根生诉浙江省嘉善县人民政府环保行政复议案

《最高人民法院公报》

2014年第10期

【案例要旨】

《信访条例》第二条规定，信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《水污染防治法》第八条、第二十七条、第六十九条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。环境保护主管部门和其他依照本法规定行使监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查；发现违法行为或者接到对违法行为的举报后不予查处的，或者有其他未依照本法规定履行职责的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。行为人向环保行政机关投诉河道污染严重，其养殖业受损，要求环保行政机关认真履行职责，依法查处，从上述投诉的内容来看并非信访事项范畴，而是要求行政机关对污染河道的行为予以制止并依法进行查处，该请求事项属于被申请行政机关的法定职责范围，因此，上述投诉事项属于行政机关履行法定职责的申请。行政机关应在发现违法行为或者接到对违法行为的举报后依照相关规定履行职责。

【典型意义】

本案起诉的行政行为虽然是嘉善县政府的行政复议决定，但实质的争议焦点是嘉善县环保局是否依法履行了环境保护的法定职责。近年来，随着环保理念深入人心，人民群众针对违法排污、排气等环境违法行为的投诉举报不断增多。但一些对环境保护负有监督管理职责的行政机关依法履责意识淡薄，有些对群众的投诉举报或不予理睬，或拖延不办，有些则将群众的投诉举报作为一般信访事项转办了事，没有下文。本案终审裁判认为，上诉人投诉称相关单位将生猪养殖和餐具消毒污水直接排放于河道，造成水质严重污染，致其养殖的鱼和珍珠蚌大量死亡，故要求被申请人履行依法查处职责。从上诉人的投诉内容看并非《信访条例》规定的信访事项范畴，而系要求被申请人对污染河道的行为予以制止并依法进行查处，该请求事项属于被申请人的法定职责范围。因此，被上诉人嘉善县人民政府仍将上诉人的投诉事项界定为信访投诉，并依据《信访条例》规定认为上诉人的复议申请条件尚未成就，并据此驳回上诉人的行政复议申请，属于认定事实不清，证据不足，遂依法判决撤销并判令其重作。该裁判要旨要求环境保护行政主管机关正确区分行政相对人信访事项与履责申请，积极履行对环境违法行为监管查处的法定职责，具有典型意义。据了解，案件终审判决后，嘉善县环保局对相关违法排污企业进行了查处。

【裁判文书】

浙江省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2013）浙行终字第115号

上诉人（原审原告）范根生。

被上诉人（原审被告）嘉善县人民政府。

法定代表人许晴。

范根生诉嘉善县人民政府环保行政复议一案，嘉兴市中级人民法院于2013年5月21日作出（2013）浙嘉行初字第2号行政判决。范根生不服，向本院提出上诉。本院于2013年7月2日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

原审法院审理查明：原告范根生自2002年开始利用干窑镇白龙潭60亩水域从事渔业养殖。2012年11月20日，范根生致信嘉善县环境保护局投诉河道污染严重，养殖业受损一事，要求职能部门认真履行职责，依法查处，弥补损失，并作出具体行政行为。信中反映2012年5月以来有人养殖生猪，开办餐具洗涤厂，所产生污水排入河道，造成水质严重污染，养殖鱼类大量死亡。2012年11月21日，嘉善县环境保护局收到范根生的投诉信件。2012年12月31日，范根生向嘉善县人民政府申请行政复议，要求责令嘉善县环境保护局履行法定职责。2013年2月26日，嘉善县人民政府出善政复决字（2013）5号行政复议决定认为，范根生以其向被申请人嘉善县环境保护局投诉反映问题后，嘉善县环境保护局未履行法定职责为由，申请行政复议属于行政复议受理范围。国务院《信访条例》第二十二条第二款规定，有关行政机关收到信访事项后，能够当场答复是否受理的，应当当场书面答复；不能当场答复的，应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人。被申请人嘉善县环境保护局未提交证据证明对范根生信访事项的登记受理情况，应当认为被申请人嘉善县环境保护局已经受理该信访事项。《信访条例》第三十三条规定，信访事项应在受理之日起60日内办结；情况复杂的，可适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延长理由。被申请人嘉善县环境保护局2012年11月21日收到信访申请，至2012年12月31日范根生申请行政复议之时，仍在《信访条例》所规定的办理期限内。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限的，自履行期限届满之日起计算。故本案行政复议申请期限应当按照《信访条例》规定的履行期限届满之日起计算。据此，范根生申请行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定，未在法定申请期限内提出。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回范根生的行政复议申请。

原审法院认为，本案争议焦点为嘉善县人民政府所作行政复议决定适用法律、法规是否正确。向行政机关信访与要求行政机关履行法定职责是不同的法律关系，行政复议机关应当正确区分信访与要求履行法定职责。《中华人民共和国水污染防治法》第八条规定“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理”，第十七条规定“新建、扩建、改建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价”，该法还规定了环境保护主管部门可通过排污许可、排污监测、日常检查、行政处罚等方式对向水体排放污染物的主体进行管理。因此，环境保护主管部门对水污染防治具有法定监督管理职责。范根生在信中陈述由于河岸旁的生猪养殖场和餐具消毒店直接向河道排污，造成水质污染，导致其养殖的鱼类大量死亡，其去信的目的是要求嘉善县环境保护局对河道排污问题进行调查处理，解决水质污染问题。范根生所投诉反映的问题属于嘉善县环境保护局法定职责范围。范根生投诉时明确要求职能部门认真履行职责，依法查处，并作出具体行政行为。综上，范根生向嘉善县环境保护局投诉的行为符合要求履行法定职责的本质特征。嘉善县人民政府所作行政复议决定将该投诉行为定性为信访，适用《信访条例》，属适用法律、法规错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目的规定，应予撤销并重新作出具体行政行为。

关于范根生要求被告嘉善县人民政府就复议期间扩大损失承担赔偿责任的请求，由于范根生申请行政复议时没有提供其投诉属于紧急情况的证据，嘉善县人民政府亦在《中华人民共和国行政复议法》规定的期限内作出行政复议决定，不存在故意拖延的情形，其赔偿请求不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款的规定，判决撤销嘉善县人民政府善政复决字（2013）5号行政复议决定；嘉善县人民政府自本判决生效之日起在法定期限内重新作出具体行政行为；驳回范根生其他诉讼请求。

范根生上诉称：1.《判决书》第9页对被上诉人的判决“一”不仅是“适用法律、法规错误”，还遗漏了有无“履行期”和“紧急情况”事实的认定。2.《判决书》对被上诉人的判决“二”，是“在法定期限内”重作具体行政行为。然而这个“法定”的“法”没有具体的条款和依据。3.《判决书》判决“三”，驳回上诉人的“其他诉讼请求”，是指在《判决书》第9页第1-5行：“……要求被告……就复议期间扩大损失承担赔偿责任的请求，由于……没有提供其投诉属于紧急情况的证据……赔偿请求不能成立。”上诉人认为第一，“证据”已有“投诉信”、《案件调查报告》和3份《现场监察记录表》共5份，该“没有”，不是事实；第二，《判决书》遗漏对被告“情况紧急即突发事件”是否错误的认定；第三，被上诉人拖满60天，作出一个被“撤销”的复议决定，理应承担责任。请求对原审判决“二”的“法定期限”改判“限定期限”；撤销原审判决“三”，依法改判；案件受理费由被上诉人承担。

嘉善县人民政府答辩称：1.上诉人采用挂号信方式向嘉善县环保局投诉，“反映河道污染严重，养殖业受损惨重一事”，要求予以查处，属于信访事项，应当适用《信访条例》。2.上诉人采用书信形式向嘉善县环保局反映情况、提出投诉请求、要求依法查处，无论上诉人投诉反映的情况是否属实、依法是否属其管辖、依法应当作出行政行为的种类、性质如何，嘉善县环保局都应当在规定期限内予以登记、受理和办理，这是嘉善县环保局对信访投诉人应当履行的法定职责。同时，由于《信访条例》已经明确规定了办理期限，故应当适用行政复议法实施条例第16条第1款第1项之规定。3.行政复议法实施条例第16条第2款规定，公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受该条第1款规定的限制。但是，本案并不适用于上述规定。

原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。

经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。

本院认为，本案是一起针对被上诉人嘉善县人民政府行政复议决定提起的诉讼案件。被上诉人认为上诉人向被申请人嘉善县环境保护局提出的投诉事项属于信访事项范畴，且被申请人在收悉投诉事项后亦未超过信访条例规定的办理期限，故上诉人径直申请行政复议不符合行政复议的受理条件，据此驳回上诉人的行政复议申请。因此，上诉人投诉事项是否为信访事项还是属于履行法定职责申请应为案件的审理重点。国务院《信访条例》第二条规定，信访人向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉申请的属于信访事项。《中华人民共和国水污染防治法》第八条第一款规定，县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。该法第二十七条、第六十九条规定，环境保护主管部门和其他依照本法规定行使监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查；发现违法行为或者接到对违法行为的举报后不予查处的，或者有其他未依照本法规定履行职责的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。被申请人嘉善县环境保护局在其网站公布的工作职责（三）、（六）亦明确，其承担监督管理大气、水体、土壤等事项的污染防治和环境保护行政执法检查工作。本案中，上诉人投诉认为，相关单位存在将生猪养殖和餐具消毒污水直接排放于河道的行为，造成水质严重污染，并致其养殖的鱼和珍珠蚌大量死亡，故要求被申请人履行职责、依法查处。从上诉人的投诉内容看并非《信访条例》规定的信访事项范畴，而系要求被申请人对污染河道的行为予以制止并依法进行查处，该请求事项属于被申请人的法定职责范围。因此，被上诉人嘉善县人民政府仍将上诉人的投诉事项界定为信访投诉，并依据《信访条例》规定认为上诉人的复议申请条件尚未成就，并据此驳回上诉人的行政复议申请，属于认定事实不清，证据不足，依法应予撤销并判令其重作。被上诉人的被诉具体行政行为虽然缺乏事实和法律依据，但该行为本身并未给上诉人带来物质利益的损害，故上诉人就此提出行政赔偿请求，缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。原审判决主文第二项的重作期限表述虽然不够具体，但复议机关的复议期限行政复议法已经作出明确规定，故上诉人以此为由请求改判的理由不足。综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人范根生负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　惠　忆

审　判　员　　唐维琳

代理审判员　　万成兆

二〇一三年八月二日

书　记　员　　徐一菁