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政府收回国有建设用地使用权的通知具有可诉性

朱伟杰诉广州市国土资源和房屋管理局行政通知行为纠纷案

《人民司法·案例》

2012年第12期

【案例要旨】

通知行为因针对的事项不同而具有不同的法律性质,其是否可诉应当具体问题具体分析。对此,可以从通知行为是否构成抽象行政行为、行政机关是否具有法定的答复或者通知的义务、通知行政行为是否仅仅构成行政行为的中间性程序、通知行为是否构成行政决定的构成要件等四个方面考察认定。

【案情】

原告:朱伟杰。

被告:广州市国土资源和房屋管理局。

第三人:广州市南沙区黄阁镇房地产开发公司。

原告朱伟杰诉称,2001年3月其与第三人广州市南沙区黄阁镇房地产开发公司(原广州市番禺黄阁镇房地产开发公司)签订土地使用权有偿转让协议,约定被告将位于黄阁镇蕉门工业区(即番中公路南侧路旁),土地面积7765.25平方米(包空),红线内面积6249平方米土地使用权转让给原告,使用年限以国土部门批准的50年为准。原告已支付土地转让款1320092元人民币,该土地取得了《建设用地批准证书》(番国土建用[2001]第0012号)。

2009年10月10日,原告从第三人广州市南沙区黄阁镇房地产开发公司收到广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局穗南开国土函[2009]52号《关于请尽快与南沙开发区土地开发中心联系协商收地补偿事宜的函》。该函中提到,经广州市南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权审批领导小组2009年度第二次会议审议,收回广州市南沙区黄阁镇房地产开发公司位于广州市南沙区黄阁镇的6236.76平方米国有建设用地使用权。至此,原告才知晓广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局已于2009年7月20日向第三人发出了穗南开国土[2009]55号《关于收回国有土地使用权的通知》,通知第三人收回上述土地使用权,但该通知一直没有送达给原告。2009年12月18日被告向原告发出穗南开国土[2009]94号《关于搬迁事宜通知》,要求原告30日内完成搬迁,并提供四宗备选用地供原告临时安置使用。原告因拆迁补偿问题未能达成协议,拒绝搬迁。2010年1月5日广州市城市管理综合执法局南沙分局又对原告发出《强制拆除违法建设通知书》,并于2010年1月15日实施强制拆除,给原告造成重大财产和经济损失。

原告认为:被告明知原告是上述建设用地使用权人,却没有依法告知原告收回国有土地使用权的补偿等相关法律程序和权益措施;被告是以城市规划需要为由收回原告合法使用的土地,事实上该地块用作南沙区行政中心绿化带停车场项目,并不符合土地管理法第五十八条所规定的收回国有土地的法定条件;收回国有土地应经有批准权的人民政府批准,而上述通知却是广州南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权审批领导小组2009年度第二次会议审议,该领导小组并没有批准收回国有土地的职权。因此该通知违反了法律规定,侵犯了原告的合法权益,为此请求人民法院予以撤销。

被告辩称:一、广州市国土资源和房屋管理局是土地行政主管部门,经人民政府批准后可以提前收回国有土地使用权;二、原告并没有取得本案所涉土地的合法权利,投资开发情况也没有达到法定条件,与被诉行为不具有法律上的利害关系,不具备诉讼主体资格;三、被告发出的穗南开国土[2009]55号《关于收回国有土地使用权的通知》,仅仅是工作联系单,相当于民事合同里的要约行为,被收地单位可对通知内容表示同意或不同意,因而不具有强制执行力,也没有剥夺或限制被收地单位的任何实体权利;四、被告作出此次收地行为系因公共利益的需要,将被收回土地由“工业区及配套设施和住宅综合开发建设用地”规划调整为“凤凰大道项目用地”,且法律依据充分,程序合法,是合法的行为。综上,请求法院依法驳回原告的诉求请求。

【审判】

广东省广州市南沙区人民法院经审理认为:原告于2001年3月5日与第三人签订了土地使用权有偿转让协议书后,虽未到国土部门办理转让登记手续,但其已向第三人支付了转让款,第三人亦已将上述土地交付给原告使用,故原告是上述土地的实际使用人,被告收回讼争土地使用权的行政行为与原告有法律上的利害关系。依据行政诉讼法第二条关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”以及最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第12条关于“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”的规定,原告朱伟杰有权对被告的收地行政行为提起行政诉讼。

关于被告提出其向第三人所发出的穗南开国土[2009]55号《关于收回国有土地使用权的通知》对公民、法人或其他组织权利义务没有产生实际影响,不属于可诉的行政行为的问题。经查,被告上述收地通知对相关权利人的权利义务产生了实质影响,是行政机关作出的具体行政行为,因而其应属可诉的行政行为。

关于被告收回国有土地使用权的合法性问题。广州南沙经济技术开发区是国家级开发区,开发区管委会是广州市人民政府的派出机构,按照《广州经济技术开发区条例》等有关规定,开发区管委会有权按市一级权限对开发区范围内的国有土地进行规划及管理。广州市南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权领导小组代表南沙开发区管委会行使上述职权,因此有批准收回国有土地使用权的权限。根据被告提供的讼争地块坐标图和穗南规地证[2003]21号《建设用地规划许可证》及其附图等证据材料,南沙经济技术开发区规划建设的广州市南沙凤凰大道是一条较重要的城市交通主干道,规划图显示该条主干道其中一段正好经过本案讼争的地块。被告收回该地块确是出于上述市政道路建设的需要。根据土地管理法第五十八条第一款的规定,“为公共利益需要使用土地的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权。”市政建设属于公共事务和公共利益范畴,被告收回第三人广州市南沙区黄阁镇房地产开发公司位于广州市南沙区黄阁镇的6236.76元平方米国有建设用地使用权符合法律规定。原告要求撤销被告发出的收回土地通知没有法律依据,本院不予支持。依据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第56条第(4)项之规定,判决驳回原告朱伟杰的诉讼请求。

【评析】

通知行为,是指行政机关将已经作出的行政决定告知相对人的行为。通知行为因针对的事项不同而具有不同的法律性质,其是否可诉应当具体问题具体分析。对此,最高人民法院江必新副院长所著的《行政诉讼法理论与实务》提供了详尽的必要考察因素:(一)观察通知行为是否构成抽象行政行为。抽象行政行为有具有普遍约束力、对象不特定、能够反复适用等特征,如果通知行为具备上述特征,即可直接排除在行政诉讼范围之外。(二)观察行政机关是否具有法定的答复或者通知的义务。如果行政机关具有作出通知的义务,而且所作出的通知行为对行政法律关系的产生、变更或者消灭产生影响的,应当属于可诉的准行政行为;如果行政机关不具有作出通知的义务,而且所作出的通知行为对行政法律关系的产生、变更或者消灭未产生影响的,则属于事实行为,不属于可诉的行为。(三)观察通知行政行为是否仅仅构成行政行为的中间性程序。如构成行政行为的中间性程序,一般不属于可诉的行为。例如在行政处罚程序中,对于符合法定的行政程序条件的可以进行听证。行政机关应当在听证的7日前通知当事人举行听证的时间、地点。此通知仅构成听证程序中的一个中间性程序,不具备可诉性。(四)观察通知行为是否构成行政决定的构成要件。有的通知行为属于行政决定的构成部分,即通知构成了行政决定的生效要件和载体。在一般情况下,行政机关在作出行政决定时必须通过一定的书面形式体现出来,该书面文件则有通知的形式,此时通知行为构成行政决定的要件,对于这种通知行为不服的,实际上是对行政决定不服,因此诉讼标的应当是该行政决定。

本案争议之处即在于涉案的穗南开国土[2009]55号通知是否可诉。原告认为该通知侵犯了其合法权益,请求法院予以撤销;而被告辩称,该通知不对公民、法人或者组织权利义务产生实际影响,也未剥夺或限制被收地单位的任何实体权利,不具有强制力,根据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称《解释》)第1条第2款第(6)项的规定,人民法院不受理“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”,因此不属于行政诉讼受理范围。但经查明,穗南开国土[2009]55号《关于收回国有土地使用权的通知》的内容为“广州市番禺区黄阁镇房地产开发公司:根据南沙开发区的建设需要,经广州南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权审批领导小组2009年度第二次会议审议,因城市规划调整,为实施城市规划,需收回你公司位于广州市南沙区黄阁镇的6236.76元平方米国有建设用地使用权(用地批文:番国土[1992]477号;建设用地批准书:番国土建用(换)字[2001]第0012号)。并依据《广州南沙开发区收回国有土地使用权补偿审批办法》进行收地补偿。收地补偿具体工作由南沙开发区土地开发中心负责,请尽快与该中心联系,协商收地补偿事宜。”

笔者认为,该通知系对广州南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权审批领导小组2009年度第二次会议的决定所作的告知。结合前述四项因素,一一比照可知:该通知所针对的对象实际上可以确定,因此排除抽象行政行为的可能。该通知作出后不存在且不依赖其他后续行政程序,因此也可以排除中间性程序的可能。该通知文意表达明确,目的是为了落实、执行上述决定,从其中无法解读出被收地人有表示同意或不同意的权利,决然不是被告所称的准民事要约行为,并且符合前述第四项考察因素关于行政决定构成要件的特征。该通知一经作出,在一定期限内被征地人的国有土地使用权将被收回,其权利义务显然受到了实质的影响,且行政机关具有作出通知的义务,符合前述第二项考察因素的特征,应当属于可诉的准行政行为。综上而言,涉案通知是收回国有土地使用权决定的构成要件,对此通知行为不服的,实际上是对行政决定不服,而该行政决定对相对人的权利造成了实质性的影响,因而是行政机关作出的具体行政行为,属于可诉的行政行为范围。

在可诉的前提下,经审查,被告具有批准收回国有土地使用权的管理权限,基于城市总体规划需要而进行的市政建设属于公共事务和公共利益范畴,因此收回国有土地使用权的被诉行政行为合法。笔者同时认为,本案被告的通知对土地的登记人(第三人)和实际权利人(原告)的权利义务都产生了影响,被告明知原告是实际产权人的情况下,未将通知送达原告,亦存在不当之处。

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