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焦志刚诉和平公安分局治安管理处罚决定行政纠纷案

焦志刚诉和平公安分局治安管理处罚决定行政纠纷案

《最高人民法院公报》 2006年第10期

【裁判摘要】

一、依法作出的行政处罚决定一旦生效,其法律效力不仅及于行政相对人,也及于行政机关,不能随意被撤销。已经生效的行政处罚决定如果随意被撤销,不利于社会秩序的恢复和稳定。

二、错误的治安管理行政处罚决定只能依照法定程序纠正。《公安机关内部执法监督工作规定》是公安部为保障公安机关及其人民警察依法正确履行职责,防止和纠正违法和不当的执法行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益而制定的内部规章,不能成为制作治安管理行政处罚决定的法律依据。

三、在行政处罚程序中始终贯彻允许当事人陈述和申辩的原则,只能有利于事实的查明和法律的正确适用,不会混淆是非,更不会因此而使违法行为人逃脱应有的惩罚。

 

原告:焦志刚,男,38岁,南开大学新部落餐厅员工,住天津市河西区湘江道。

被告:天津市公安局和平分局,住所地:天津市和平区山西路。

负责人:穆建国,该分局局长。

原告焦志刚因不服天津市公安局和平分局(以下简称和平公安分局)作出的公(和)决字(2004)第870号行政处罚决定书(以下简称870号处罚决定书),向天津市和平区人民法院提起行政诉讼。

原告焦志刚诉称:因原告错误举报查扣车辆的执勤交通民警酒后执法,被告和平公安分局已经给予原告治安罚款200元的行政处罚。该行政处罚决定生效后,被告又说要重新查处,重新裁决。被告的重新裁决是给予原告治安拘留10日的行政处罚,原告不服申请复议,天津市公安局也以事实不清为由撤销了该处罚决定,要求被告再重裁。然而被告在相同的事实基础上,以870号处罚决定书再次裁决,竟然把对原告治安拘留10日改成了治安拘留15日。被告完全不顾《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)上关于“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”的规定,对不服处罚决定而申辩的原告加重处罚,是滥用职权违法行政。请求判决撤销被告作出的870号处罚决定书。

被告辩称:被告虽然对原告作出过治安罚款200元的行政处罚,但因为天津市公安局公安交通管理局向天津市公安局纪检组反映该治安处罚过轻,市公安局纪检组根据公安部监督条例的相关规定要求被告重新裁决,故被告在撤销了原治安罚款 200元的行政处罚决定后,依法作出870号处罚决定书。该处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法,法院应当维持。

天津市和平区人民法院经审理查明:

2004年3月30日23时许,原告焦志刚驾驶一辆报废的夏利牌汽车途经天津市卫津路与鞍山道交叉路口时,被正在这里执行查车任务的交通民警王心魁、方成瑞、王学静等人查获。交通民警决定暂扣焦志刚驾驶的汽车,但焦志刚拒绝交出汽车钥匙,交通民警遂调来拖车将暂扣汽车拖走。汽车被拖走后,焦志刚向交通民警索要被滞留的驾驶证,未果,便拨打110报警,称交通民警王心魁酒后执法。接报警后,天津市公安局督察处立即赶到现场询问了情况,并带王心魁、焦志刚一起到天津市公安局刑事科学技术鉴定部门,当场委托该部门化验王心魁的尿液。经化验鉴定,结论为:在王心魁的尿液中未检查出酒精成份。据此,天津市公安局督察处向交通民警王心魁本人及其所在单位发出《公安警务督察正名通知书》,确认焦志刚举报交通民警王心魁酒后执法一事不实,并按管辖分工,将不实举报人焦志刚移交给被告和平公安分局处理。和平公安分局认为,焦志刚的不实举报阻碍了国家工作人员依法执行职务,属于《中华人民共和国治安管理处罚条例》(以下简称治安管理处罚条例)第十九条第(七)项规定的扰乱公共秩序行为,遂根据该条规定,于同年3月31日作出公 (和)决字(2004)第056号行政处罚决定书 (以下简称056号处罚决定书),决定给予焦志刚治安罚款200元的行政处罚。在 056号处罚决定书已经发生法律效力后,同年7月4日,和平公安分局告知焦志刚,由于天津市公安局公安交通管理局反映处罚过轻,所以要撤销056号处罚决定书,重新查处,重新裁决。同年7月13日,和平公安分局作出公(和)决字(2004)第047号行政处罚决定书(以下简称047号处罚决定书),决定给予焦志刚治安拘留10日的行政处罚。焦志刚不服申请复议,天津市公安局以事实不清为由撤销了047号处罚决定书,要求和平公安分局重新作出具体行政行为。同年11月19日,和平公安分局作出 870号处罚决定书,决定给予焦志刚治安拘留15日的行政处罚。焦志刚再次申请复议,天津市公安局维持了870号处罚决定书,焦志刚为此提起行政诉讼。

认定上述事实的证据有:

(1)2004年3月31日对焦志刚的讯问笔录两份;

(2)2004年7月4日对焦志刚的讯问笔录一份;

(3)2004年3月31日对王心魁的询问笔录两份;

(4)2004年3月31日对方成瑞的询问笔录一份;

(5)2004年3月31日对王学静的询问笔录一份;

(6)方成瑞、王学静、刘胜宇、张宽、欧阳东军出具的《情况说明》;

(7)天津市公安局刑事科学技术鉴定书;

(8)报废车辆证明;

(9)公安警务督察正名通知书两份;

(10)传唤证三份;

(11)天津市公安局公安行政处罚告知笔录;

(12)056号、047号、870号处罚决定书;

(13)治安管理处罚条例第十九条第 (七)项、第三十三条、第三十四条;

(14)行政处罚法第三十一条。

天津市和平区人民法院认为:

治安管理处罚条例第三十三条第一款规定:“对违反治安管理行为的处罚,由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。”被告和平公安分局是有权作出行政处罚决定的公安机关,行政主体适格。原告焦志刚在交通民警王心魁执行公务时,不仅不配合,反而拨打110无中生有地举报王心魁酒后执法。和平公安分局据此认定焦志刚阻碍王心魁执行职务,根据治安管理处罚条例第十九条第(七)项规定,决定给予焦志刚罚款200元的行政处罚,事实清楚、证据确凿,处罚在法律规定的幅度内,且执法程序合法。天津市公安局公安交通管理局认为和平公安分局对焦志刚所作的处罚过轻,应当在复议期限内依法定程序解决。非经复议机关复议和人民法院审判,任何机关和个人都不得改变已经发生法律效力的处罚决定。和平公安分局在056号处罚决定书已经生效的情况下,仅因天津市公安局公安交通管理局认为处罚过轻,即随意地自行变更处罚决定,程序明显违法。特别是焦志刚对和平公安分局的第二次处罚决定不服申请复议后,不但未能得到应有的行政救助,反而受到加重处罚。和平公安分局的做法明显与行政处罚法第三十二条第二款“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”的规定不符。

据此,天津市和平区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第 (二)项第三目规定,于2005年3月30日判决:

撤销被告和平公安分局所作的870号处罚决定书。

诉讼受理费50元,其他费用150元,均由被告和平公安分局负担。

一审宣判后,和平公安分局不服,向天津市第一中级人民法院提起上诉称:1.公安部《公安机关内部执法监督工作规定》第十三条规定:“在执法监督过程中,发现本级或者下级公安机关已经办结的案件或者执法活动确有错误、不适当的,主管部门报经主管领导批准后,直接作出纠正的决定,或者责成有关部门或者下级公安机关在规定的时限内依法予以纠正。”第十九条第一项规定,对错误的处理或者决定予以撤销或者变更。依照上述规定,上诉人在接到上级机关要求重新裁决的指令后,撤销了对被上诉人焦志刚罚款200元的056号处罚决定书,责令办案单位重新查处,才又作出给予被上诉人治安拘留的行政处罚决定。这个行政处罚决定的作出符合法律规定,程序不违法;2.行政处罚法第三十二条第二款的规定,是指行政机关在行政处罚决定作出前,要允许当事人申辩,不得因当事人申辩而加重处罚,这个规定不适用于行政处罚决定作出后的行政复议程序;3.《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法)没有规定行政处罚决定被复议机关撤销后,行政机关重新作出的裁决不得加重处罚。上诉人在决定对被上诉人治安拘留10日的047号处罚决定书被复议机关撤销后,重新作出给予被上诉人治安拘留15日的870号处罚决定书,符合法律规定。一审认定870号处罚决定书违反法定程序、违反法律规定,是不当的。请求撤销一审判决,依法判决维持被诉具体行政行为。

被上诉人焦志刚答辩称:一审认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,所作判决并无不当。上诉人的上诉理由不能成立,二审应当维持一审判决,驳回上诉人的上诉请求。

天津市第一中级人民法院经审理,确认了一审查明的事实。

本案争议焦点是:1.056号处罚决定书生效后,能否被撤销?2.上诉人根据《公安机关内部执法监督工作规定》,以047号处罚决定书取代056号处罚决定书,其行为是否合法?3.行政处罚决定书被复议机关撤销后,行政机关能否在重新作出的处罚决定中加重对当事人的行政处罚?

天津市第一中级人民法院认为:

一、治安管理处罚条例第十九条第 (七)项规定,对未使用暴力、威胁方法的拒绝、阻碍国家工作人员依法执行职务行为,尚不够刑事处罚的,处15日以下拘留、200元以下罚款或者警告。被上诉人焦志刚驾驶报废汽车,被执行查车任务的交通民警查获。交通民警暂扣焦志刚驾驶的汽车和滞留其驾驶证,是依法执行职务。对交通民警依法执行职务的行为,公民有义务配合。而焦志刚不仅不配合,还拨打110报警,无中生有地举报交通民警王心魁酒后执法,使交通民警正在依法执行的公务不得不中断。经天津市公安局督察处查证,确认焦志刚的举报不实。上诉人和平公安分局据此认定焦志刚的行为触犯了治安管理处罚条例第十九条第(七)项规定,并根据该条规定作出056号处罚决定书,给予焦志刚治安罚款200元的处罚。这个处罚决定事实清楚、证据确凿,处罚在法律规定的幅度内,且执法程序合法,是合法的行政处罚决定,并已发生法律效力。依法作出的行政处罚决定一旦生效,其法律效力不仅及于行政相对人,也及于行政机关,不能随意被撤销。已经生效的行政处罚决定如果随意被撤销,也就意味着行政处罚行为本身带有随意性,不利于社会秩序的恢复和稳定。

二、上诉人和平公安分局称,由于天津市公安局公安交通管理局认为056号处罚决定书处罚过轻提出申诉,天津市公安局纪检组指令其重新裁决,这样做的执法根据是《公安机关内部执法监督工作规定》第十三条、第十九条第一项规定,因此重新裁决符合法律规定,程序并不违法。

错误的行政处罚决定,只能依照法定程序纠正。治安管理处罚条例第三十九条规定:“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的,在接到通知后5日内,可以向上一级公安机关提出申诉,由上一级公安机关在接到申诉后5日内作出裁决;不服上一级公安机关裁决的,可以在接到通知后5日内向当地人民法院提起诉讼。”根据此条规定,有权对治安管理处罚决定提出申诉的,只能是被处罚人和因民间纠纷引起的打架斗殴等违反治安管理事件中的被侵害人。交通民警是国家工作人员,交通民警是根据法律的授权才能在路上执行查车任务。交通民警依法执行职务期间,是国家公权力的化身,其一举一动都象征着国家公权力的行使,不是其个人行为的表现。交通民警依法执行职务期间产生的责任,依法由国家承担,与交通民警个人无关。交通民警依法执行职务的行为受法律特别保护,行政相对人如果对依法执行职务的交通民警实施人身攻击,应当依法予以处罚。被上诉人焦志刚因实施了阻碍国家工作人员依法执行职务的行为被处罚。虽然焦志刚的不实举报直接指向了交通民警王心魁,但王心魁与焦志刚之间事先不存在民事纠纷,焦志刚实施违反治安管理行为所侵害的直接客体,不是王心魁的民事权益,而是公共秩序和执法秩序。因此,无论是交通民警王心魁还是王心魁所供职的天津市公安局公安交通管理局,都与焦志刚不存在个人恩怨,都不是治安管理处罚条例所指的被侵害人,都无权以被侵害人身份对上诉人和平公安分局所作的056号处罚决定书提出申诉。

《公安机关内部执法监督工作规定》第十三条、第十九条第一项,要求公安机关纠正在执法活动过程中形成的错误的处理或者决定。纠正的目的,该规定第一条已经明示,是为保障公安机关及其人民警察依法正确履行职责,防止和纠正违法和不当的执法行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益。这样做的结果,必然有利于树立人民警察公正执法的良好形象。前已述及, 056号处罚决定书依照法定程序作出,事 实清楚、证据确凿,处罚在法律规定的幅度内,是合法且已经发生法律效力的处罚决定,不在《公安机关内部执法监督工作规定》所指的“错误的处理或者决定”之列,不能仅因交警部门认为处罚过轻即随意撤销。这样做,只能是与《公安机关内部执法监督工作规定》的制定目的背道而驰。再者,《公安机关内部执法监督工作规定》是公安部为保障公安机关及其人民警察依法正确履行职责,防止和纠正违法和不当的执法行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益而制定的内部规章,只在公安机关内部发挥作用,不能成为制作治安管理行政处罚决定的法律依据。

三、上诉人和平公安分局认为,行政处罚法第三十二条第二款的规定是指在行政处罚决定作出前,行政机关要允许当事人申辩,不得因当事人申辩而加重处罚,这个规定不适用于行政处罚决定作出后的行政复议程序;行政复议法没有规定行政处罚决定被复议机关撤销后,行政机关重新作出的裁决不得加重处罚。因此,047号处罚决定书被复议机关撤销后,其在870号处罚决定书中决定给予被上诉人焦志刚治安拘留15日的行政处罚,符合法律规定。

行政复议法确实没有“行政处罚决定被复议机关撤销后,行政机关重新作出的裁决不得加重处罚”的规定。之所以不作这样的规定,是因为实践中存在着因原裁决处罚过轻被复议机关撤销的实际情况,重新作出的裁决当然有必要加重处罚。

行政处罚法第三十二条第一款的规定是:“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。”第二款的规定是:“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”行政处罚决定权掌握在行政机关手中。在行政处罚程序中始终贯彻允许当事人陈述和申辩的原则,只能有利于事实的查明和法律的正确适用,不会混淆是非,更不会因此而使违法行为人逃脱应有的惩罚。法律规定不得因当事人申辩而加重处罚,就是对当事人申辩进行鼓励的手段。无论是行政处罚程序还是行政复议程序,都不得因当事人进行申辩而加重对其处罚。认为“不得因当事人申辩而加重处罚”不适用于行政复议程序,是对法律的误解。

上诉人和平公安分局作出给予被上诉人焦志刚治安拘留10日的047号处罚决定书后,焦志刚以处罚明显过重为由申请复议,这是一种申辩行为。复议机关以事实不清为由撤销了047号处罚决定书后,和平公安分局在没有调查取得任何新证据的情况下,在870号处罚决定书中决定给予焦志刚治安拘留15日的处罚。这个加重了的行政处罚明显违反行政处罚法第三十二条第二款规定,也背离了行政复议法的立法本意。

综上所述,上诉人和平公安分局的上诉理由不能成立,不予支持。一审判决撤销 870号处罚决定书,并无不当。据此,天津市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项规定,于2005年9月6日判决:

驳回上诉,维持原判。

上诉案件受理费100元,由上诉人和平公安分局负担。

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