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处理个人之间的土地权属争议是基层政府的法定职责

张家顺诉东平县斑鸠店镇人民政府处理土地使用权争议案

国家法官学院《中国审判案例要览(2009年)》

【裁判要旨】

个人之间的土地权属争议,应由乡级人民政府或者县级以上人民政府进行处理,乡、县处理该土地权属争议属于其应依法履行的法定职责。未作处理的,是不履行法定职责的行为。

【案情】

原告(被上诉人):张家顺(曾用名张家文)。

被告(上诉人):东平县斑鸠店镇人民政府。

第三人:张传雨。

原告与第三人系同村南北毗邻的邻居,双方均持有东平县政府颁发的《集体土地建设用地使用证》(以下简称《土地证》)。2006年4月,双方对《土地证》确定的土地使用权边界发生分歧,均认为位于结合部的一部分土地使用权属于《土地证》确定给自己的宅基地范围之内。在协商不成的情况下,原告申请被告作出处理,被告逾期未予答复。原告向人民法院提起行政诉讼,请求判令被告履行处理其与第三人之间土地使用权争议的法定职责。

【裁判】

山东省东平县人民法院经审理认为:依照《土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理”及该条第二款“……个人之间……的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定,参照《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款、第九条的规定,被告作为乡级人民政府,对原告提出的请求处理原告与第三人之间宅基地边界争议的申请,具有作出处理的法定职责。被告关于“原告的申请应该由县级以上国土资源部门处理”的异议没有法律依据。被告具有处理个人之间土地使用权争议的法定职责,其对原告提出的请求处理原告与第三人之间的宅基地边界争议的申请未作出处理,是不履行法定职责的行为。

山东省东平县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项的规定,作出如下判决:责令被告东平县斑鸠店镇人民政府于判决生效后两个月内对原告张家顺与第三人张传雨之间的宅基地边界争议作出处理。

上诉人(原审被告)诉称,一审法院关于“被告作为乡级人民政府,对原告提出的请求处理原告与第三人之间宅基地边界争议的申请,具有作出处理的法定职责”的认定是错误的。2)原审法院认定被上诉人向上诉人提出过处理被上诉人与第三人之间宅基地边界争议的申请与事实不符。3)原审法院在未对第三人的身份进行核实的情况下,直接以判决书的形式出现“第三人张传志”,应当认为原审程序违法。因此,请求撤销(2008)东行初字第15号行政判决,发回重审或者依法改判。

被上诉人(原审原告)辩称,一审判决认定事实清楚,证据确实充分,适用法律法规正确,审判程序合法,请求二审法院依法驳回上诉,维持原判。

第三人在二审庭审中未发表实质性意见。

山东省泰安市中级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据。

山东省泰安市中级人民法院经审理认为:根据各方当事人的诉辩主张,本案争议的焦点问题有三个。

一是上诉人东平县斑鸠店镇人民政府对被上诉人提出的请求处理其与原审第三人之间宅基地边界争议的申请,是否具有作出处理的法定职责。上诉人认为,被上诉人和第三人都有土地使用证,且其界限明确、面积确定。在这种情况下,即使权属不清,也应当依照《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定,由国土资源部门拿出意见,报同级人民政府作出处理决定,镇政府无权对原告的请求作出处理。而且根据《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第一百零七条和《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第八、四十九条的规定,下级不能改变上级机关作出的行政许可,被上诉人需要变更行政许可的话,也得向作出行政许可的机关提出申请,而不是向镇政府提出。另外,上诉人还认为,《土地管理法》第十六条第一款规定,土地所有权和使用权争议,由人民政府处理。第二款规定,个人之间的土地权属争议,由县级人民政府或乡级人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条是对以上条款的细则化,因此,处理本案的行政机关应当是县级人民政府。被上诉人对此辩称:根据《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款规定,只要经当事人的申请,乡级政府就应当有职权去处理个人之间的土地权属争议。针对上诉人关于《土地权属争议调查处理办法》是对《土地管理法》第十六条第一、二款细则化的问题,被上诉人表示赞同。不同的是,被上诉人认为,细化的结果不是《土地权属争议调查处理办法》第四条,而是其第五条第二款。根据该规定,上诉人东平县斑鸠店镇人民政府经当事人申请就拥有处理其土地权属争议的法定职责。并且认为该办法第三十三条可为佐证。经审查,二审法院认为,根据《土地管理法》第十六条第一、二款和《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款的规定,只要经当事人申请,东平县斑鸠店镇人民政府就应当拥有处理个人之间土地权属争议的法定职责。因此,上诉人关于《土地权属争议调查处理办法》第四条是对《土地管理法》第十六条第一、二款的细化的观点,二审法院未予认定。《土地管理法》第十六条第一、二款和《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款是基于土地权属争议的特殊性而作出的安排,不仅与《宪法》第一百零七条不抵触,而且也与《中华人民共和国行政许可法》第八、四十九条的规定不相冲突。因为《行政许可法》第八、四十九条针对的是行政许可行为,而《土地管理法》第十六条第一、二款和《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款针对的则是土地登记的确权行为,《土地管理法》第十一条第二款规定,“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权”,即为佐证。

二是原审法院认定被上诉人向上诉人提出过处理被上诉人与第三人之间宅基地边界争议的申请,是否与事实相符。虽然上诉人在答辩状中予以否认,但在庭审中却承认被上诉人向上诉人提出过处理被上诉人与第三人之间宅基地边界争议的申请,再结合被上诉人提供的第4、 5号证据,二审法院对该申请事实予以认定。

三是原审法院未对第三人的身份进行核实,是否构成审判程序违法。二审法院经庭审查明,原审第三人张传志和张传雨为同一个人,他本人亲自出庭参加了一、二审庭审,主张权利,表达自己的真实意思,并在一审庭审笔录中签名,确与原审原告发生纠纷,故原审程序并不违法。二审法院对第三人的姓名,按照身份证记载予以更正。

综上,二审法院认为,一审判决在对本案事实证据、适用法律进行了全面审查并作出正确评价的基础上,适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项规定作出判决正确。一审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法,应予维持。上诉人的上诉理由不能成立,二审法院未予支持。  

山东省泰安市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项,作出如下判决:驳回上诉,维持原判。

 

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