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复议机关不能简单的对具体行政行为予以撤销

黄昌言与徐州市人民政府行政复议纠纷上诉案

《人民司法·案例》

2008年第12期

【裁判要旨】

根据行政复议法的规定,被申请人不履行举证义务,即不向行政复议机关提供书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,行政复议机关可以推定被申请人的具体行政行为缺乏证据和依据而予以撤销。但这只是一般原则规定。如果行政复议机关对具体行政行为的撤销将直接影响案件第三人的权益,从维护第三人合法权益的角度出发,行政复议机关则不能简单地仅以被申请人未提供证据而视为没有证据予以撤销具体行政行为。

 [案情]

原告:黄昌言,农民。

被告:徐州市人民政府(以下简称徐州市政府)。

第三人:徐州矿务集团有限公司(以下简称徐州矿务集团)。

被告徐州市政府于2007年1月20日作出徐政行决[2007]7号行政复议决定,查明被申请人铜山县人民政府(以下简称铜山县政府)为原告黄昌言颁发了《集体土地建设用地使用证》(无编号),该证所确认黄昌言使用的集体土地位于徐州矿务集团新河煤矿工业广场内。铜山县政府在复议程序中未就为黄昌言颁发集体土地使用证提出行政答复意见,也没有提供当初颁证的相关证据、依据。复议机关认为,被申请人铜山县政府未按照行政复议法第二十三条的相关规定提供颁证的证据、依据,应视为颁证行为无证据依据。遂作出决定,撤销被申请人铜山县政府为黄昌言颁发集体土地使用证的具体行政行为。

黄昌言起诉称,原告于1983年在铜山县新河农贸市场建设房屋一套,铜山县政府向原告颁发了填发日期为1996年8月18日的集体土地使用证。徐州市政府在未查清事实的情况下,仅以铜山县政府未提供颁证的证据、依据撤销原告持有的集体土地使用证是错误的。请求法院撤销徐州市政府作出的徐政行决[2007]7号行政复议决定。

徐州市政府辩称,徐州矿务集团提出复议申请时提供了国有土地使用证及地界测量资料,能够证明原告持有的集体土地使用证载明的位置在徐州矿务集体持有的徐土国用(2004)第03519号《国有土地使用证》载明的范围之内。被申请人铜山县政府在复议程序中,以黄昌言持有的集体土地使用证没有相关档案及地籍资料为由,没有向复议机关提供证据、依据。被告根据行政复议法的相关规定,决定撤销其为黄昌言颁发的权属证书,符合法律规定。请求法院维持被告作出的复议决定。

第三人徐州矿务集团辩称,第三人下属新河煤矿于1962年对矿东门三角地进行了征用,1992年铜山县政府颁发铜国用(建)字第401101号《国有土地使用证》,1996年徐州市重新区域划分时,经徐州市国土资源局重新测量、复核,向第三人颁发了徐土国用(97)字第17751号《国有土地使用证》,2004年,将原登记权利人新河煤矿依法变更登记为第三人徐州矿务集团。铜山县政府将第三人依法取得使用权的土地又颁证确权给原告,显然侵害了第三人的利益。第三人在2006年对黄昌言提起民事排除妨碍之诉时,才得知原告黄昌言持有集体土地使用证,因此,提起复议并不超过法定期限。综上,徐州市政府作出的复议决定认定事实清楚,适用法律正确,请求法院予以维持。

[裁判]

一审法院认为,根据庭审查明的事实,徐州矿务集团持有的土地权属证书与案外人铜山县工商局持有的土地权属证书均包含黄昌言持有的集体土地使用证登记的土地,在双方对权属情况没有明确的情形下,徐州矿务集团向徐州市政府提出行政复议,以黄昌言房屋占地在其范围之内,并请求复议机关予以撤销,显然不当。徐州市政府在未对诉争土地存在权属争议进行查实的基础上,作出撤销黄昌言持有的集体土地使用证的复议决定,属认定事实不清,依据不足。关于徐州市政府及徐州矿务集团提出的即使铜山县工商局经拍卖程序取得国有土地使用权的事实成立,那么,黄昌言亦应持有国有土地使用证,铜山县政府为其颁发集体土地使用证仍应予以撤销的观点,法院认为,对黄昌言持有权属证书合法性审核,应在徐州矿务集团与铜山县工商局双方明晰土地使用权范围之后进行,对此本案不作审查。综上,徐州市政府作出的复议决定认定事实不清,证据不足,依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目的规定,判决撤销徐州市政府作出的徐政行决[2007]7号行政复议决定。

一审宣判后,原审第三人徐州矿务集团不服,向江苏省高级人民法院提起上诉称:1.一审判决撤销行政复议决定的理由不能成立。由于铜山县政府没有就颁发给黄昌言的集体土地使用证行为提供证据、依据和其他相关材料,根据行政复议法的规定,应视为没有证据、依据,徐州市政府行政复议决定撤销该颁证行为是正确的。一审判决以行政复议决定认定事实不清、证据不足为由予以撤销的理由缺乏事实和法律依据。2.一审判决认定事实错误。铜山县国土资源局1999年公开拍卖的土地在新河农贸市场南侧,而黄昌言的房屋土地在农贸市场北侧,不在拍卖土地的范围内。根据上诉人提交的地界测量资料证明,黄昌言的集体土地使用证登记的土地在上诉人的新河煤矿工业广场内,一审法院在没有重新进行地界测量和现场勘验的情况下,确认黄昌言的集体土地使用证登记的土地在铜山县工商局的土地使用证范围缺乏足够的证据。3.一审判决结果保护和支持了行政机关违法行政行为,剥夺了上诉人的行政复议权利。综上,一审判决缺乏事实和法律依据,请求撤销一审判决,维持徐州市政府的行政复议决定。

被上诉人黄昌言答辩称:1.黄昌言的集体土地使用证是铜山县政府于1996年8月颁发的,因政府土地管理部门管理混乱,没有查找到原始登记资料,不应将因此导致的不利后果由黄昌言承担。2.本案争议的土地权属界限不清,上诉人与被上诉人分别持有徐州市政府和铜山县政府颁发的土地使用证,在此情况下,徐州市政府撤销被上诉人持有的铜山县政府颁发的集体土地使用证是错误的。3.被上诉人房屋于1983年建成,上诉人于2006年起诉已超过20年最长时效。请求维持一审判决。

原审被告徐州市政府陈述称:铜山县政府为黄昌言颁发的集体土地使用证载明的土地位于上诉人国有土地使用证载明的土地范围内,上诉人与铜山县政府的颁证行为有利害关系,其申请行政复议没有超过法定期限。在行政复议过程中,铜山县政府没有按照行政复议法第二十三条的规定提出书面答复意见、提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。故徐州市政府依据行政复议法第二十八条第一款第(四)项的规定,作出行政复议决定撤销铜山县政府的颁证行为是正确的。一审判决与法理不符,请求本院依法裁判。

江苏省高级人民法院经审理认为,根据行政复议法第二十三条、第二十八条的有关规定,行政复议机关对具体行政行为进行审查,重点是审查被申请人提供的书面答复和当初作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。如果被申请人不履行举证义务,行政复议机关可以推定被申请人的具体行政行为缺乏证据和依据而予以撤销。但这是一般原则规定。如果行政复议机关对颁证行为的撤销将直接影响案件第三人的土地使用权,从维护第三人合法权益的角度出发,行政复议机关则不能简单地仅以被申请人未提供证据而视为没有证据予以撤销颁证行为。

本案争议的土地分别登记在上诉人徐州矿务集团领取的国有土地使用证和被上诉人黄昌言领取的集体土地使用证中,即本案所涉土地权属不清,存在争议。在此情况下,徐州市政府在复议过程中仅以被申请人没有提交证据、依据为由撤销黄昌言的集体土地使用证,不能根本解决本案争议土地的纠纷,亦不利于维护第三人黄昌言的合法权益。故原审法院以徐州市政府在未对诉争土地存在权属争议进行查实的基础上,作出撤销黄昌言的集体土地使用证的复议决定属认定事实不清,依据不足为由,判决撤销徐州市政府作出的行政复议决定是正确的。

根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第53条第2款的规定,人民法院判决撤销复议决定时,应当责令复议机关重新作出复议决定。原审法院判决撤销了徐州市政府的复议决定而未判决徐州市政府重新作出复议决定应属不当。遂判决:

一、维持江苏省徐州市中级人民法院(2007)徐行初字第10号行政判决;

二、徐州市人民政府在收到本判决后依法查清事实,重新作出行政复议决定。

【评析】

本案涉及对行政复议法有关规定的理解和把握,二审审理中也存有不同的意见。

行政复议法第二十三条第一款规定,被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内,提出书面答复,并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料;第二十八条第一款第(四)项规定,被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的,视为该具体行政行为没有证据、依据,决定撤销该具体行政行为。2007年8月1日施行的国务院《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十六条也规定,被申请人未依照行政复议法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的,视为该具体行政行为没有证据、依据,行政复议机关应当决定撤销该具体行政行为。应该说,行政复议法及《行政复议法实施条例》关于被申请人举证不能的法律后果的规定是比较明确的。根据上述规定,行政复议机关对具体行政行为进行审查,重点是审查被申请人提供的书面答复和当初作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。如果被申请人不严格履行这些举证义务,行政复议机关就可以推定被申请人的具体行政行为缺乏证据和依据而予以撤销。

在本案的审理中,有意见认为,铜山县政府没有就为黄昌言颁发集体土地使用证的行为向复议机关提交证据和依据,因此复议机关徐州市政府依据行政复议法第二十八条第一款第(四)项的规定,作出撤销该颁证行为的复议决定并无不当。因此,法院应当判决维持徐州市政府作出的复议决定。

但另一种意见认为,处理本案不能简单地理解法律。根据行政复议法第二十八条的字面规定,被申请人铜山县政府没有向复议机关徐州市政府提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,徐州市政府依据行政复议法第二十八条第一款第(四)项的规定,撤销铜山县政府作出的具体行政行为,从法律适用上讲似乎并无不当。但本案所涉具体行政行为系颁发土地使用证行为,该行为涉及第三人即土地使用证持证人利益,行政复议机关对颁证行为的审查应不同于对其他具体行政行为的审查。故不能机械地适用行政复议法第二十八条第一款第(四)项的规定撤销铜山县政府为黄昌言颁发的集体土地使用证。

笔者认为第二种意见是正确的。行政复议法第二十八条关于被申请人举证不能的法律后果的规定只是一般原则规定。实践中不能简单地理解、机械地适用。行政复议法关于举证责任的规定是针对被申请人的,本意是要求被申请人严格履行举证义务,因为具体行政行为是被申请人作出的,其应当清楚地掌握作出具体行政行为的证据、依据和其他有关资料。如果被申请人不提供相关证据材料,就要承担不利的法律后果。但如果不利的法律后果涉及第三人的利益,从维护第三人合法权益的角度出发,行政复议机关则不能简单地仅以被申请人未提供证据而视为没有证据予以撤销具体行政行为。本案中,虽然被申请人铜山县政府未提供颁发土地使用证的相关证据材料,但本案的事实表明涉案土地分别登记在上诉人徐州矿务集团领取的国有土地使用证和被上诉人黄昌言领取的集体土地使用证中,即涉案土地权属不清,存在争议。在此情况下,徐州市政府在复议过程中仅以被申请人没有提交证据、依据为由撤销黄昌言的集体土地使用证,并不能根本解决本案争议土地的纠纷,亦不利于保护第三人黄昌言的合法权益。故一、二审法院以徐州市政府在未对诉争土地存在权属争议进行查实的基础上,作出撤销黄昌言的集体土地使用证书的复议决定属认定事实不清,依据不足为由,判决撤销徐州市政府作出的行政复议决定是正确的。

需要说明的是,二审法院在审理中还查明徐州市政府已受理了徐州矿务集团申请撤销铜山县工商局的土地使用证一案,目前还未审结。二审法院在对本案作出判决的同时,给徐州市政府提出了司法建议,认为要妥善解决本案存在的纠纷,建议徐州市政府将两个复议案件合并审理,并由有权机关对争议土地进行调查核实、重新确权后,再依法颁发土地使用证,彻底解决本案的纠纷。

文/郑琳琳(二审审判长)

(作者单位:江苏省高级人民法院)

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