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违反前置条件的行政许可不具有合法性

范元运等诉邹平县魏桥镇人民政府等规划许可暨行政赔偿纠纷案

最高人民法院行政审判庭编著《中国行政审判指导案例》

2010年第1卷

【裁判要旨】

建设局在行为人未取得省级经贸委预核准的前提下,为行为人新建的加油站颁发选址意见书和规划许可证,建设局的行政许可行为违反了相关规范性文件关于行政许可前置条件的规定,行政许可不具有合法性应予撤销。

【案情】

原告:范元运、范作动。

被告:邹平县魏桥镇人民政府(以下简称魏桥镇政府)、邹平县建设局、邹平县村镇建设办公室(以下简称邹平村镇办)。

山东省滨州市中级人民法院一审认定,原告范元运、范作动于2003年12月3日购买韩店实户加油站一处,并决定将加油站迁至魏桥镇经营。经向魏桥镇政府申请,2004年2月23日及3月16日分别向魏桥镇政府交纳了2万元土地审批费、占地费及4万元规服费后,于2004年5月份开始建设魏桥振西加油城,同年9月份建成。2004年8月19日,邹平村镇办为原告颁发了000031号选址意见书和规划许可证(以下简称一书一证)。2004年9月25日和9月10日,魏桥振西加油城分别获得了建筑工程消防验收和防雷设施检测合格的手续,并于2005年5月19日在邹平县工商行政管理局申请了企业名称预留名。

因在原告的加油站同侧260米处,有早已经营的范宜强的加油站,致使原告的魏桥振西加油城未能从经贸部门获得成品油零售经营审批手续。因原告加油站未获审批手续对外经营加油业务,邹平县工商行政管理局于2005年5月17日对原告作出行政处罚:予以取缔;罚款2万元,经邹平县人民法院强制执行,原告的加油站于2006年1月停止经营。原告因被告的规划行政许可,建设魏桥振西加油城后不能营业造成的损失,经鉴定机构评估,数额为888719. 91元。

原告诉称,三被告作为加油站的用地、选址、规划建设批准机关,明知附近有一加油站可能造成原告无法领取合法经营手续情况下,还给原告颁发了选址意见书和规划许可证,致使原告投巨资建起来的加油站无法经营,被告的行政行为存在明显过错。请求撤销被告颁发的选址意见书和规划许可证,责令被告重新作出规划许可,赔偿经济损失140万元,诉讼费用由被告承担。

被告魏桥镇政府答辩称,镇政府没有作出行政规划许可的法定职能,本案原告所持的选址意见书和规划许可证,不是魏桥镇政府作出,魏桥镇政府不是本案的适格被告。请求驳回原告对魏桥镇政府的起诉。

被告邹平县建设局答辩称,(一)建设局颁发的规划许可,认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,应当予以维持。(二)因原告的经济损失与行政许可之间没有因果联系,对行政赔偿,邹平县建设局不承担赔偿责任。原告建设加油站时间在规划许可之前,原告于2004年5月动工建设,而邹平建设局作出涉案规划许可的时间是2004年8月19日,原告是在未取得规划许可前自行建设,且未申请施工许可证,并不能单纯依据规划许可手续开展施工,属违法施工,其损失应自行负担。(三)原告起诉已超出法定起诉期限,其诉权不应得到支持。请求驳回原告的诉讼请求。

邹平县建设局向法院出具证明,邹平村镇办是其下属科室,不独立对外承担责任。

【审判】

山东省滨州市中级人民法院经审理认为,第一,关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。邹平村镇办向原告颁发一书一证的行为于2004年8月19日作出,原告于2007年4月9日向本院起诉,从时间上确实已超过了最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)第四十一条规定的两年的起诉期限。但鉴于本案的实际情况,被告对原告作出的是授益性行政许可,自原告获得规划许可至2005年5月17日邹平县工商行政管理局对原告作出行政处罚,原告不可能对一书一证行为提起诉讼,这段时间应当属于《解释》第四十三条规定的“不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的”情形,应当予以扣除。自2005年5月17日至原告起诉时未超过两年,不应认定原告的起诉超过起诉期限。

第二,关于被告行政许可行为的合法性问题。参照国家经贸委等部门《关于进一步整顿和规范成品油市场秩序的意见》的规定,新建加油站,必须首先由省级经贸委进行预核准,凭批准文件到有关部门办理规划、土地、消防、环保等手续,即规划许可应当以省级经贸委的预核准为前置条件。原告的加油站属于从韩店镇迁建至魏桥镇,也应当按照新建重新办理手续。现被告在原告未取得省级经贸委预核准的前提下,即为原告颁发了一书一证,其行政许可行为不符合有关规范性文件关于行政许可前置条件的规定,致使原告的加油站与早已存在的范宜强加油站的间距不符合加油站合理布局的规定,该规划行政许可不具有合法性,应当予以撤销。

第三,关于该规划行政许可的责任主体。涉案一书一证是以邹平村镇办的名义作出,但邹平县建设局出具证明,邹平村镇办是其下属科室,不独立对外承担责任。依据《解释》第二十条第一款之规定,应当视为邹平村镇办代表邹平县建设局颁发了规划行政许可,对外的法律责任当然也应由邹平县建设局承担。被告魏桥镇政府依据《建制镇规划建设管理办法》第十六条之规定,在规划行政许可过程中只起到一个审查、上呈的中间环节作用,最终的许可决定权在县级规划行政主管部门即邹平县建设局,涉案一书一证也不是以魏桥镇政府的名义作出,不应对规划行政许可承担责任。原告起诉魏桥镇政府许可违法属错列被告,

第四,关于原告损失的责任承担问题。根据建筑施工的相关法律规定,原告应当在领取规划许可证后,办理用地手续,申请建设施工许可证后才可动工建设。现原告仅有规划许可,未办理合法用地手续,未申请施工许可,属于在手续不全的情况下施工建设,且其开工建设的时间早于邹平县建设局作出规划许可的时间,虽然有受相关政府部门招商引资政策引导的因素,但原告作为完全民事行为能力人,施工建设决定权是其自主作出的,自身应承担主要的责任。魏桥镇政府的职能部门收取了原告的土地审批费和规服费,造成原告对政府机关产生信赖进而动工建设,虽然其不是规划许可的决定机关,但对原告因信赖利益造成的损失应承担相应的责任。邹平县建设局是涉案规划许可的决定机关,同时是违法建设的监管机关,在邹平县整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室2004年6月8日下发文件对原告的加油站进行查处,不得为其办理规划许可手续的情况下,仍然于2004年8月19日为原告办理了规划许可证,对原告信赖的产生也有一定的原因,也应承担一定的责任。原告的损失888719. 91元,结合各方的过错程度,可由原告自行负担60%,被告邹平县建设局和魏桥镇政府各承担20%,即各赔偿原告177743. 98元,魏桥镇政府的职能部门违法收取原告的6万元土地审批费和规服费应当返还。

综上,依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第(三)项之规定,裁定:驳回原告范元运、范作动对邹平县魏桥镇人民政府的起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第3目、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条第(一)、(七)项之规定,判决:撤销邹平村镇办于2004年8月19日作出的000031号村镇规划选址意见书及建设工程规划许可证;被告魏桥镇政府返还收取原告的土地审批费、占地费20000元和规服费40000元;被告邹平县建设局和魏桥镇人民政府各赔偿原告177743.98元。

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