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企业承包人不能针对指向企业的具体行政行为起诉

莆田市荔城区建设局与俞国华不履行职责纠纷再审案

最高人民法院行政审判庭编著《中国行政审判指导案例》

2011年第2卷

【裁判要旨】

企业的承包人起诉的是行政机关不予办理企业资质年检的具体行政行为,该行为指向的是企业的权利义务,不是企业承包人的权利义务,企业承包人不是适格的诉讼主体。

【案情】

原告:俞国华。

被告:莆田市荔城区建设局。

福建省莆田市荔城区人民法院一审认定,1993年3月24日莆田县城乡建设局(下称莆田县建设局)将其主管的莆田县建筑工程公司(下称建筑公司)发包给原告俞国华承包经营,承包期三年。1995年5月24日莆田市建设委员会以莆市建综[1995]044号文件发出《关于一九九四年度施工企业资质年检有关问题的通知》,通知规定:三级以上建筑施工企业资质年检材料经县、区建委(建设局)审核后于6月10日前送我委审查签章后统一报省建委年检。企业无故不参加年检的,资质等级证书自行失效。未进行年检的企业,不得承接施工任务。年检前企业应及时上缴上级管理费和定额测定费,对不按规定缴纳的企业不予年检。1995年6月,原告俞国华承包经营的建筑公司向被告荔城区建设局的前身莆田县建设局报送申请办理企业资质年检的相关材料,莆田县建设局以建筑公司未交足上级管理费为由,不予签署意见,不向上一级建设行政主管部门报送资质年检的有关申请材料。至2004年下半年,原告俞国华向莆田市荔城区人民政府申请行政复议,请求依法认定荔城区建设局不予办理其承包的企业资质年检行为违法并承担赔偿责任。2004年12月20日莆田市荔城区人民政府作出荔政行复决[2004] 1号行政复议决定书,认为莆田县建设局作为莆田建筑工程公司的基层建设行政主管部门,仅在资质年检期间,对建筑公司缴纳上级管理费的情况进行审查把关,其行为并没有违反《建筑业企业资质管理规定》的要求,不构成违法,也不可能给申请人俞国华造成经济损失。

2005年2月21日,原告俞国华向荔城区人民法院提起行政诉讼。2005年6月9日,荔城区人民法院作出(2005)荔行初字第9号行政裁定书,认为原告起诉超过起诉期限,同时,原告俞国华不是行政相对人,其作为原告主体不适格,本案不可诉,据此,裁定驳回原告起诉。俞国华不服提起上诉,莆田市中级人民法院于2005年9月19日作出(2005)莆行终字第102号行政裁定书,认为荔城区建设局不予报送企业资质年检材料,致俞国华承包的建筑企业不能对外承接建筑工程,造成承包经营利益受损,为此,俞国华具有原告主体资格。俞国华在接到行政复议决定之日起巧日内提起行政诉讼,未超过起诉期限。一审法院裁定驳回原告俞国华的起诉是错误的,应予撤销。据此裁定:撤销荔城区人民法院(2005)荔行初字第9号行政裁定书,本案由荔城区人民法院继续审理。

二审、再审法院认定的案件事实与一审法院认定的相同。

原告诉称,其承包经营的建筑公司转为全民所有制企业后,被告的前身莆田县建设局不按规定核减行业管理费并假借莆市建综[1995] 044号文,不予报送企业资质年检资料,导致企业不能承接工程项目,无法继续承包经营,为此,请求确认被告的行为违法。

被告辩称,原告俞国华提起诉讼已超过起诉期限。本案涉及的行政法律关系是建筑企业资质年检管理关系,其行政相对人是建筑公司,原告俞国华不是行政相对人。依照部门规章及规范性文件的有关规定,其没有办理企业资质年检的法定职责,其作为被告主体不适格。没有办理企业资质年检是原告俞国华在承包期间的违法行为造成的,现要求确认行政行为违法没有事实和法律依据。

【审判】

福建省莆田市荔城区人民法院经审查认为,本案原告的诉讼请求是要求确认被告不予办理原莆田县建筑公司企业资质年检行为违法。根据建设部《施工企业资质管理规定》第八条、《施工企业资质动态管理暂行办法》第二十八条的规定,原莆田县建筑公司作为建筑三级企业,负责其资质年检的机关是省级建设行政主管部门,原莆田县建设局无权对原告企业进行年检。莆田市建设委员会1995年5月24日发出莆市建综[1995]044号文要求“三级以上建筑施工企业资质年检材料经县、区建委(建设局)审核后于6月10日前送我委审查签章后统一报省建委年检”属内部文件,并没有对外公开,对外没有约束力,原告在被告要求其按集体企业标准缴纳上级管理费和定额测定费,否则不予报送企业资质年检材料的情况下,可以直接向省建委说明情况并报送企业资质年检材料。原告俞国华要求确认被告不予办理企业资质年检行为违法没有法律依据,理由不能成立,不予支持。据此,根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,判决驳回原告俞国华要求确认被告莆田市荔城区建设局不予办理原莆田县建筑工程公司企业资质年检行为违法的诉讼请求。

一审宣判后,俞国华不服,向福建省莆田市中级人民法院提起上诉。

福建省莆田市中级人民法院认为,上诉人俞国华起诉是否超过诉讼时效,及上诉人俞国华、被上诉人荔城区建设局是否为适格的原、被告,已在本院2005年9月19日作出的(2005)莆行终字第 102号行政裁定书中认定。按照福建省建设委员会关于施工企业资质年检的要求和莆田市建设委员会莆市建综[1995]044号文件通知“三级以上建筑施工企业资质年检材料经县、区建委(建设局)审核后送市建委审查签章后统一报送省建委年检”的规定,上诉人俞国华承包经营的原莆田县建筑公司资质年检必须逐级上报,荔城区建设局(原莆田县建设局)应根据莆市建综[1995]044号文件通知,将原莆田县建筑公司的资质年检材料上报,至于该公司是否通过资质年检,应由福建省建设委员会决定。但被上诉人荔城区建设局却以上诉人俞国华未缴足上级管理费等为由,不予报送原莆田县建筑公司资质年检材料,致上诉人俞国华承包的原莆田县建筑公司没有年检,是行政不作为。原审法院以莆田市建设委员会莆市建综[1995] 044号通知属内部文件为由,认定上诉人俞国华可以直接向福建省建设委员会报送企业资质年检材料是错误的,应予纠正。上诉人俞国华上诉有理,予以支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第(二)项第5目和第六十一条第一款第(二)项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第(一)项的规定,判决:确认被上诉人莆田市荔城区建设局不予报送原莆田县建筑工程公司企业资质年检材料的行为违法。

荔城区建设局向莆田市人民检察院申诉,莆田市人民检察院提请福建省人民检察院抗诉。福建省人民检察院于2008年8月13日作出闽检行抗(2008) 3号行政抗诉书,向福建省高级人民法院提起抗诉。福建省人民检察院抗诉认为,俞国华在1995年即已知道莆田县建设局不予报送企业资质年检资料的具体行政行为,却在2004年才向相关部门提出行政复议申请,已明显超过法律规定的提起行政复议申请的期限。行政复议机关应不予受理俞国华的复议申请,却违反法律规定作出复议决定。该复议行为实质不是对具体行政行为的复议,而是以复议的形式使得已远远超过起诉期限的起诉行为规避了法律对起诉期限的限制。本案中,虽然俞国华在收到复议决定书之日起15日内提起诉讼,但是因为该复议行为明显违法,不应产生相应的法律效力。法院对违法的复议决定不应予以采纳,即应当视为俞国华没有经过复议程序。因此,俞国华2005年才提起行政诉讼,已超过法律规定的起诉期限。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款规定,法院应裁定不予受理,已经受理的应裁定驳回起诉。二审判决采信违法的复议决定认定俞国华的起诉未超过法定起诉期限,适用法律错误。

福建省高级人民法院认为,俞国华于1995年底即应知道莆田县建设局不予办理企业资质年检。根据1991年1月1日实施的《中华人民共和国行政复议条例》第二十九条规定,当事人应在知道被诉具体行政行为之日起15日内申请行政复议,但俞国华却于2004年才申请行政复议。根据1991年7月11日实施的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》第35条规定,当事人应在知道被诉具体行政行为之日起一年零三个月内起诉,但俞国华至2005年才提起行政诉讼,其申请复议和提起行政诉讼均已远远超过法律规定的行政复议申请期限和行政诉讼起诉期限。行政机关的复议行为是具体行政行为,其受理当事人的复议申请不能采取意思自治原则,应受到法律规定的期限约束,其效力也应接受司法审查。虽然复议机关受理了俞国华复议申请并作出复议决定,但该复议决定不符合《中华人民共和国行政复议条例》的规定,存在明显错误。同时,俞国华的起诉也明显超过当时司法解释规定的起诉期限。因此,应当认定原审上诉人俞国华的起诉已超过法定起诉期限。莆田市中级人民法院作出(2005)莆行终字第102号行政裁定确认俞国华的起诉未超过法定起诉期限,于法不符。此外,本案被诉具体行政行为是莆田县建设局不予办理企业资质年检的行为,该行政管理行为指向的是企业的权利义务,企业若不服该具体行政行为,应由企业提起行政诉讼。而原审上诉人俞国华虽是企业的承包人,但其起诉的是不予办理企业资质年检行为,该行为并非针对俞国华个人的权利义务,其不能以个人名义代替企业直接提起行政诉讼。因此,原审上诉人俞国华个人不具有原告主体资格。莆田市中级人民法院作出的(2005)莆行终字第102号行政裁定确认俞国华个人具有原告主体资格不当。

综上,根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第(二)项、第(六)项的规定,起诉人无原告主体资格和起诉超过法定期限且无正当理由的,法院已经受理的,应裁定驳回起诉。由于原审上诉人俞国华不具有原告主体资格,起诉超过法定期限且无正当理由,依法应裁定驳回其起诉,一、二审法院受理其起诉并作出判决,违反法定程序,应予撤销。此外,本案在诉讼过程中,莆田市中级人民法院作出(2005)莆行终字第102号行政裁定,裁定本案由荔城区人民法院继续审理,违反法定程序,也应予以撤销。荔城区人民法院作出(2005)荔行初字第9号行政裁定,裁定驳回原告俞国华的起诉,是正确的,应予维持。福建省人民检察院关于俞国华已超过法定申请复议期限和起诉期限、莆田市中级人民法院二审判决错误的抗诉意见,本院予以采纳。据此,依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条的规定,裁定:撤销莆田市中级人民法院(2006)莆行终字第33号行政判决书;撤销荔城区人民法院(2005)荔行初字第40号行政判决书;撤销莆田市中级人民法院(2005)莆行终字第102号行政裁定书;维持荔城区人民法院(2005)荔行初字第9号行政裁定书。

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