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法定权益已灭失的司法救济

钱建荣与吴维芬等颁发房屋所有权证纠纷上诉案

《人民司法·案例》

2012年第06期

【裁判要旨】

在特定情况下,行政诉讼原告必须是其权益受到行政行为实质影响的公民、法人或者其他组织。如果公民、法人或者其他组织的法定权益灭失是他人或者历史事件造成的,而非行政机关后续的具体行政行为造成的,则其不具备行政诉讼的原告主体资格。

【案情】

原告:吴维芬。

被告:常州市武进区人民政府。

第三人:钱建荣。

1992年10月25日,钱仁庆(系第三人钱建荣之父)将其长期实际居住的位于常州市武进区雪堰镇雪西村西头巷的五间房屋,向原武进县人民政府申请房屋所有权登记。原武进县雪堰镇居民委员会将钱仁庆之申请于1992年11月15日至1992年12月15日在委员会进行了张榜公布;一个月的征询异议期内,无人提出异议。原武进县人民政府经审核,依据《城镇房屋所有权登记暂行办法》于1992年11月28日向钱仁庆颁发了房地号为1906098-2号房屋所有权证书。

原告吴维芬诉称:原武进县人民政府于1951年8月19日向我和案外人万学才、陈道高颁发了1951年8月雪字第917号土地房产所有证,确认位于原武进县雪堰桥西头巷的四间房屋原系我、万学才和陈道高三人共同共有。我于1958年大学毕业后留校,后亲戚相继搬出前述房屋,无人看管。后堂弟退休回家,我委托其照看房屋并办理相关房产手续,方得知共有的四间房屋被钱仁庆侵占。原武进县人民政府的颁证行为严重侵犯了我的合法权益,故请求法院撤销原武进县人民政府于1992年11月28日向钱仁庆颁发的房地号为1906098-2号房屋所有权证。

原告吴维芬提供的证据有:1951年8月雪字第917号土地房产所有证。

被告武进区政府辩称:根据《城镇房屋所有权登记暂行办法》第二条“城镇房屋所有权登记由市、县人民政府主管所有权登记的机关办理”及第四条“房屋所有权证和房屋共有权保持证由市、县以上人民政府颁发”的规定,原武进县人民政府是颁发房屋所有权证的合法主体。1992年10月25日,钱仁庆向原武进县人民政府申领其座落在常州市武进区雪堰镇雪西村西头巷房屋的所有权证,经公告异议征询无人提出异议后,经过审查,于1992年12月向钱仁庆颁发了房屋所有权证。综上,原武进县人民政府颁证行为事实清楚,程序合法,请求法院维持原武进县人民政府的颁证行为。

被告武进区政府提供的证据有:常州市城镇私有房屋所有权登记申请书、常州市城镇房屋所有权登记墙界申报表、常州市城镇私有房屋所有权登记审核表、征询异议表、私房产权情况申报表、《城镇房屋所有权登记暂行办法》。

第三人钱建荣辩称,钱仁庆合法拥有房屋近30年,期间无人提出异议,吴维芬持有的1951年的房产证对此不能形成有效抗辩,请求法院驳回吴维芬的起诉。

第三人钱建荣提供的证据有:钱仁庆与村委会于1983年11月6日签订的房屋买卖协议书、武进县房屋权利转移草契与移转契、契税缴款书、武进区雪堰镇雪西村民委员会于2011年5月19日出具的书面证明。

江苏省常州市武进区人民法院一审查明,吴维芬持有的1951年8月雪字第917号土地房产所有证载明的四间房屋,与房地号为1906098-2号房屋所有权证载明的五间房屋之间有关联性。吴维芬持有的1951年8月雪字第917号土地房产所有证载明吴维芬在武进区雪堰镇西头巷有四间共有房屋,共有人为万学才、陈道高。1992年12月,原武进县人民政府根据钱仁庆提出的私有房屋所有权登记申请书、房屋所有权登记墙界申报表、私房产权情况申报表等材料,进行了私有房屋所有权登记审核后,向钱仁庆颁发了房地号为1906098-2号房屋所有权证,审定位于常州市武进区雪堰镇雪西村西头巷,建筑面积共计147.8平方米的五间房屋登记钱仁庆为所有权人。房地号为1906098-2号房屋所有权证所附的房屋平面示意图中标注了1号房、2号房和3号房,共计五间,其中3号房与事实不符。

江苏省常州市武进区人民法院认为:吴维芬持有的1951年8月雪字第917号土地房产所有证载明的房屋,与房地号为1906098-2号房屋所有权证上载明的房屋有关联性,故吴维芬与原武进县人民政府颁证行为之间具有法律上的利害关系,吴维芬具有本案的诉讼主体资格。原武进县人民政府在审核钱仁庆申请时,在未有证据证明房屋来源于土改所得的情况下,仅凭申请表中载明的产权来源,即将争议房屋的所有权证颁发给了钱仁庆,且房地号为1906098-2号房屋所有权证载明的3号房屋示意图与事实不符,原武进县人民政府颁证行为的主要证据不足。钱建荣提供的证据亦不能证明房地号为1906098-2号房屋的产权来源于土改所得;至于房地号为1906098-2号的房屋产权归属问题,不属本案审理范围。

综上,常州市武进区人民法院依照行政诉讼法第五十四条第(二)项的规定,判决撤销原武进县人民政府颁发给钱仁庆的房地号为1906098-2号的房屋所有权证。案件受理费50元,由武进区政府负担。

钱建荣不服一审判决,向常州市中级人民法院提出上诉,请求法院撤销原判,驳回原审原告的起诉。其主要理由是:原审判决依据不足。

被上诉人吴维芬答辩称:原审判决认定事实清楚,适用法律正确,应予维持。

原审被告武进区政府认为,原武进县人民政府颁证行为事实清楚,程序合法,故请求法院依法审理。

江苏省常州市中级人民法院二审查明:1992年10月25日,钱仁庆将其长期实际居住的位于常州市武进区雪堰镇雪西村西头巷的五间房屋,向原武进县人民政府申请房屋所有权登记。其中,位于北面的3号房(共一间),系钱仁庆于1951年8月19日土改所得;位于中间的2号房(共二间),系原房屋在文革中被人为损毁后钱仁庆于1974年翻建所得;位于南面的1号房(共二间),系钱仁庆于1983年11月6日自雪西村东巷生产队购买所得。武进县雪堰镇居民委员会将钱仁庆之申请,于1992年11月15日至1992年12月15日在该委员会张榜公布;在一个月的征询异议期内,无人提出异议。原武进县人民政府审核后,依据《城镇房屋所有权登记暂行办法》于1992年11月28日向钱仁庆颁发了房地号为1906098-2号房屋所有权证书。1995年6月,武进撤县建市;2002年4月,武进撤市建区。钱仁庆于2010年8月12日去世后,其名下前述房产经子女共同协商决定由钱建荣继承。1951年8月,原武进县人民政府向吴维芬颁发了1951年8月雪字第917号土地房产所有证;前述房产证载明的四间房屋中有两间位于房地号为1906098-2号房屋所有权证载明的2号房地址之上、钱仁庆翻建之前的房屋之中;另外两间位于房地号为1906098-2号房屋所有权证载明的1号房之中。各方当事人所争议的、与事实不符的3号房屋示意图,并非是房地号为1906098-2号房屋所有权证所附的3号房平面示意图,而是私有房屋所有权登记审核表中经办人员手工绘制的3号房屋示意图。

江苏省常州市中级人民法院二审认为,原武进县人民政府于1992年向钱仁庆颁证的交件主要包括:私有房屋所有权登记申请书、所有权登记墙界申报表、私有房屋所有权登记审核表、征询异议表、私房产权情况申报表等。其中,权源依据载明为土改所得,不够详尽准确;位于常州市武进区雪堰镇雪西村西头巷的建筑面积共计147.8平方米的五间涉案房屋,历经建国后的数次历史事件,数十年中由钱仁庆一户实际占有使用,原武进县人民政府颁证之前经征询异议公示,无人表示异议;私有房屋所有权登记审核表中所附的3号房屋示意图系审核申报的经办人员手工绘制,与实际位置略有偏差,但对于3号房屋的产权归属各方当事人均无异议,故上述瑕疵尚不足以达到推翻讼争房屋所有权证的颁证行为合法性的程度,吴维芬所持有的1951年8月雪字第917号土地房产所有证对此不能形成有效抗辩。原审判决撤销本案讼争房屋所有权证不当,应予纠正。被上诉人如果认为上诉人侵占了其房屋,可通过民事诉讼的途径进行确权。当事人根据确权结论,再申请房屋登记部门进行相应登记。

综上,江苏省常州市中级人民法院依照行政诉讼法第六十一条第(二)项,最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第56条第(4)项的规定,判决如下:

一、撤销常州市武进区人民法院(2010)武行初字第40号行政判决;

二、驳回原审原告吴维芬的诉讼请求。

【评析】

最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第12条规定:与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。也就是说,行政诉讼的原告必须与被诉具体行政行为之间有利害关系,即承担该具体行政行为法律后果或者合法权益受到影响。这里需要注意的是,行政诉讼原告并不限于具体行政行为直接针对的公民、法人或者其他组织;在特定情况下,公民、法人或者其他组织即使不是行政行为的直接相对人,只要其权益受到行政行为实质影响的,也可以成为原告。由此可见,具备行政诉讼原告资格的要么是具体行政行为的直接承受者,要么是其权益受到行政行为实质影响的行政相对人。虽然行政诉讼法及相关司法解释对于行政诉讼原告主体资格的限制逾加放松,然而在后一种情形下,具体行政行为有直接承受者,在诉讼中即为第三人;人民法院对于此类具体行政行为的审查有可能影响到第三人的合法权益,因而此情形下人民法院对于原告主体资格的审查应当严格、依法和慎重。

本案中,原武进县人民政府的颁证行为并不直接针对吴维芬,故吴维芬要具备本案的原告主体资格,只可能是其合法权益受到影响这一种情形。根据法院查明之事实,讼争房屋按照空间地理分布,从北向南依次分为彼此独立存在的3号房、2号房和1号房。其中,位于北面的3号房,系钱仁庆于1951年8月19日土改所得,吴维芬对此无异议,原审法院认为私有房屋所有权登记审核表中经办人员手工绘制的3号房屋示意图与实际位置不符因而撤销房产证的理由并不充分,一是私有房屋所有权登记审核表中的图乃是人手工绘制而成,与实际位置略有偏差情有可原;二是私有房屋所有权登记审核表的附图并非房产证的附图,其有误不能因此判断房产证本身是否存在错误;最为重要的是,吴维芬在3号房上没有任何法定权益。位于中间的2号房,系原有房屋倒塌后钱仁庆于1974年翻建所得,虽然吴维芬房产证上的房屋确系原倒塌的房屋,但原房屋已在文革中被他人而非钱仁庆损毁,钱仁庆后续翻建的房屋与吴维芬并无关系。这一点村委会亦可以证实,因此吴维芬房产证上的法定权益实际上已经灭失,不存在其合法权益受到侵犯一说。位于南面的1号房,与吴维芬房屋证所指明的房屋一致,但从各方现有证据来看,1号房历经土改、文革等历史事件,吴维芬的法定权益早已在历史事件中灭失;自1983年被钱仁庆从村集体手中购买之后,钱仁庆在此房屋之上实际居住近30年,期间包括吴维芬在内无人提出异议。吴维芬凭借雪字第917号土地房产所有证就认定其对3号房拥有合法权益的理由,并不充分。综上,无论是1号房、2号房或是3号房,吴维芬的合法权益已经被人为或者在历史事件中灭失了,并非是原武进县人民政府颁证行为造成的,颁证行为仅是对钱仁庆权利的一种确认,故吴维芬以1951年8月雪字第917号土地房产所有证为由认为原武进县人民政府的颁证行为侵犯了其合法权益的起诉理由,并不充分。

房屋对于每一个公民而言,几乎是最为重要的财产,因此,本案中对于行政机关颁证行为的审查,其实质是影响到原告以外具体行政行为承受人的实体权益,而且几乎是最为重要的财产权利,必须慎之又慎。本案中,原武进县人民政府的颁证行为经过申报、审核、异议征询等程序,颁证行为符合当时的法律及政策规定;虽然将房屋产权来源写为“土改所得”不够详尽准确,且私有房屋所有权登记审核表中手工绘制的3号房屋示意图与实际位置略有偏差,但仅以此为由撤销房产证,事实以及法律依据均不充分。

钱仁庆一户在房地号为1906098-2号的房屋下实际生活近30年,期间内无人提出异议,在这种情形下撤销房产证,无疑影响到了当地的善良风俗。法律及诉讼的目的不是制造纠纷,而应当是解决纠纷。如原告吴维芬认为第三人钱仁庆侵占其房产,完全可以通过民事途径先行确权,之后再根据确权结果,或诉讼或直接申请房屋权属变更登记。这一点,最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第8条业已作了明确规定,“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由,对房屋登记行为提起行政诉讼的,人民法院应当告知当事人先行解决民事争议,民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内;已经受理的,裁定中止诉讼。原告不先行确权,径直提起行政诉讼亦不符合前述司法解释的规定。”房地号为1906098-2号的讼争房屋在解放之后历经土改、文革等数次历史事件,其房屋产权归属问题在行政诉讼中难以一一查清,必须经过民事确权途径方能确定。在民事确权结论尚未作出之前,先行撤销房产证对于持证人而言并不公平;如确权后原告确系合法的房屋产权人再行诉讼或者直接申请变更房屋登记,亦不为晚;如确权后原告不是合法的房屋产权人,而房产证又被撤销,则行政诉讼给第三人造成了极大的不便利和诉讼负担,很有可能引发社会矛盾。因此,从尊重历史以及避免社会矛盾的角度出发,从和谐司法的本意来看,判决撤销原武进县人民政府的颁证行为并不妥当。

文/张宏伟;孙正才;杨剑

(作者单位:江苏省常州市中级人民法院)

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