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最高法院案例:不服“拒收”邮件行为的司法审查

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申5718号

【裁判要旨】

受理国家赔偿申请是赔偿义务机关的法定责任,无论基于什么原因,拒收申请终归不是一件负责任的行为。如果没有拒收行为的发生,也就不可能发生一轮又一轮没有实质意义的诉讼。选择一个最为适当的诉讼类型,对于当事人来讲通常并不十分容易,人民法院就有义务进行必要的释明,建议原告对诉讼请求进行必要的变更,以使双方当事人都能尽量减少诉累,行政争议能够尽早尘埃落定。

【裁判文书】

再审申请人(一审原告、二审上诉人)刘书平,男,1971年5月18日出生,汉族,住河南省中牟县。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)郑州市郑东新区管理委员会,住所地河南省郑州市郑东新区商务外环22号。

法定代表人王鹏,该管理委员会主任。

再审申请人刘书平因诉郑州市郑东新区管理委员会(以下简称郑东新区管委会)拒收国家赔偿申请行为一案,不服河南省高级人民法院(2017)豫行终419号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员董保军参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

刘书平向河南省郑州市中级人民法院起诉称:其于2016年11月23日向郑东新区管委会以邮寄方式提出国家赔偿申请,郑东新区管委会拒收邮件,该拒收行为违法。为让郑东新区管委会履行其法定职责,特向法院提起诉讼,请求依法判决郑东新区管委会拒收行为违法。

河南省郑州市中级人民法院一审认为:刘书平2016年11月23日向郑东新区管委会邮寄国家赔偿申请信件,郑东新区管委会虽经中国邮政官网查询显示为本人已签收,但刘书平提交了该信件被中国邮政标注“拒收”而退回的信封原件,故刘书平所诉郑东新区管委会拒收其国家赔偿申请信件的行为,依法予以认可。但郑东新区管委会拒收刘书平国家赔偿申请信件的行为,实质上是拒绝接受刘书平的国家赔偿申请,即拒绝或不予国家赔偿。刘书平可以根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条的规定直接将郑东新区管委会拒绝或不予国家赔偿的行为向人民法院提起诉讼,由人民法院对其国家赔偿问题直接作出裁判,而无需再将郑东新区管委会拒收国家赔偿申请信件的行为作为一个独立的行政行为提请人民法院对其进行司法审查,以免造成司法资源浪费。故刘书平本案的起诉不符合法定起诉条件,依法不应当立案受理,已经立案的,应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第十项、第二款之规定,作出(2016)豫01行初918-925号行政裁定,驳回刘书平的起诉。

刘书平不服,提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为:从逻辑上讲,在刘书平邮寄地址和收件人无误的情况下,郑东新区管委会拒收其信件的行为不符合依法行政的要求。但法律对于拒收这种申请的后果以及当事人对这种拒收行为的救济渠道已有明确的制度规定,即可以直接通过诉讼解决实质性争议,而不是对拒收行为本身提起行政诉讼。本案中,刘书平向郑东新区管委会邮寄信件的目的是获得国家赔偿,并在信封上写明信件是国家赔偿申请书,该管委会无需拆开信封即可获知邮寄人的目的,一审法院将该拒收行为理解为郑东新区管委会对国家赔偿申请的拒绝,实际上是对刘书平国家赔偿请求权的最大限度保护,况且经二审庭审调查,刘书平在信件被拒收后再次邮寄了申请,郑东新区管委会予以受理,相关国家赔偿争议已进入诉讼程序,本案对于刘书平实现国家赔偿的目的没有实际意义。综合以上考虑,一审法院以无需再将郑东新区管委会拒收国家赔偿申请信件的行为作为一个独立的行政行为提请司法审查为由驳回刘书平起诉,并无不妥。刘书平的上诉理由不能成立,不予支持。一审裁定适用法律正确,依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第八十九条第一款第一项之规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。

刘书平向本院申请再审称:其于2016年11月23日向郑东新区管委会提出申请,被申请人拒收其信函的行政行为违法,一审和二审法院认定事实错误,导致运用法律错误。故请求:1.撤销一、二审裁定并改判;2.对本案立案再审,并依法宣告再审被申请人拒收信函违法;3.如不予立案或者受理后驳回申请,望法定期限内出具相关手续。

本院认为:当一个公民满怀期待向行政机关寄去一份国家赔偿申请,收回的却是一份被中国邮政标注“拒收”字样而退回的信封原件,他的沮丧和愤懑可想而知。本案再审申请人就遇见了这样的境况,他转而将行政机关告到法庭,也是行使诉讼权利的当然之举。然而,他选择的诉讼种类并不十分恰当——“依法宣告被告拒收信函违法”,并不是最便捷、最能解决实际问题的诉讼类型。

说到各种诉讼类型,确认之诉很像一个装满各种工具的杂物筐。《行政诉讼法》规定的各种确认判决多达六种,但通说认为,只有请求确认某种法律关系存在或者不存在的一般确认之诉,才是“真正的”确认之诉,其他的确认之诉,比如确认无效之诉、继续确认之诉,以及情势判决中的违法确认等,都不过是撤销之诉、义务之诉、给付之诉等诉讼类型的变种。正因如此,确认之诉具有补充性,也就是说,仅当原告不能通过其他诉讼类型达到其目的,才存在提起确认之诉的可能。

回到本案。再审申请人向行政机关邮寄信件,目的是要求行政机关作出一个国家赔偿决定,他在信封上也写明信件内容是国家赔偿申请书。由于行政机关无需拆开信封即可获知寄件人的目的,那么“拒收”信件就会明白无误地表明,其在事实上拒绝了这个申请,这样一来,“赔偿义务机关先行处理”这个前提条件就会成就,再审申请人可以毫无障碍地直接提起请求判令行政机关予以赔偿的诉讼。仅仅要求确认一个“拒收”行为违法,既缺乏“澄清”某种法律关系的需要,也不是最便捷、最能解决实际问题的诉讼类型。在这种情况下,裁定驳回起诉并无不当。

提起再审也要有实际利益。即使原审裁判存在某些瑕疵,如果通过再审并不能实质解决争议,或者在再审之外另有更为便捷的解决途径,那么耗时费力地启动一次再审,也只会是浪费资源、徒劳无益。本院在审查中查明,再审申请人在信件被拒收后已经再次邮寄了国家赔偿申请,再审被申请人予以受理,相关国家赔偿争议也已进入诉讼程序,在这种背景之下,更没有提起再审的任何必要。

最后要讲几句题外话。受理国家赔偿申请是赔偿义务机关的法定责任,无论基于什么原因,拒收申请终归不是一件负责任的行为。如果没有拒收行为的发生,也就不可能发生一轮又一轮没有实质意义的诉讼。选择一个最为适当的诉讼类型,对于当事人来讲通常并不十分容易,人民法院就有义务进行必要的释明,建议原告对诉讼请求进行必要的变更,以使双方当事人都能尽量减少诉累,行政争议能够尽早尘埃落定。理性行使诉权,实质解决纠纷,大家都有责任。

综上,再审申请人刘书平的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人刘书平的再审申请。

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