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过程性信息并非绝对不能公开

过程性信息并非绝对不能公开

  《人民司法(案例)》

2015年第2期

【案情】

原告李某某等26人系某市潘家村居民,曾向某市政府申请公开并获取了市政发[2012]102号《某市人民政府关于潘家村城中村改造行政裁决有关问题的批复》(以下简称102号《批复》)。该批复的主要内容为:经2012年10月30日市政府专题会议研究,同意市法制字[2012]25号《某市人民政府法制办公室关于潘家村拆迁行政裁决相关问题的报告》(以下简称25号《报告》),将《某市国有土地上房屋征收与补偿管理办法》实施前已核发房屋拆迁许可证项目遗留问题,继续由市征收办负责处理。

【裁判】

人民法院认定:土地出让合同的受让方办理土地权属证明时,需要提交建设用地规划许可证,但法律法规未规定办理土地登记必须要提交建设用地规划许可证,被告要求原告办理建设用地规划许可证方能办理土地权属登记,无法律依据。遂作出(2015)崂行初字第145号判决,判令被告于判决生效之日起60日内依原告的申请事项依法履行法定职责。

2013年7月23日,原告向某市政府申请公开25号《报告》的内容。某市政府法制办于2013年8月2日进行了答复,认为原告所申请公开的信息对外不产生法律效力,不属于政府信息公开范围。原告不服,认为某市房屋征收办依据102号《批复》对其作出了拆迁安置裁决,不公开25号《报告》的内容,使其无法知晓裁决的依据与合法性,因此提起诉讼。被告答辩认为,25号《报告》系市法制办就潘家村拆迁行政裁决相关问题向市政府呈报的内部意见和建议,属于《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(以下简称《意见》)所规定的过程性信息,不应公开。

法院经审理认为:《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)第十三条规定:公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府申请获取相关政府信息。原告李某某等26人的房屋位于潘家村,属于城中村改造范围,25号《报告》涉及的潘家村拆迁行政裁决相关问题与原告自身生活密切相关,故原告申请获取该报告符合上述法律规定。《意见》第二条第二款规定:“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。”原告提出信息公开申请时,某市政府已在该报告的基础上作出了批复。据此,可认定该报告已经作为批复的依据,属于“过程已成既往”,并非“处于讨论、研究或者审查中”的过程性文件。《陕西省政府信息公开规定》第十一条规定:“公民、法人和其他组织可以向公开人申请公开本规定第八条以外的其他政府信息,公开人应当按照申请公开。法律、法规、规章以及本规定禁止公开的内容除外。”25号《报告》不属于法律、法规、规章禁止公开的内容,某市政府应予公开。

评析】

  行政行为不仅体现为最终的结果,也是一个动态的过程。如何规范行政行为的程序与过程,是一个行政法的重要课题。从政府信息公开的角度而言,仅仅公开对外产生法律效力的行政结果,而对于行政过程则不予公开,也容易阻碍行政相对人有效参与行政程序,并难以对行政结果产生理解与认同,社会公众对于行政行为的事中监督也难以保障。但是,行政过程中所形成的信息可能并不成熟,公开过程性信息有时也会影响到议事的中立与充分,因此,如何对待过程性信息的公开问题,是政府信息公开领域的一个重要问题。我国目前关于政府信息公开的全国性立法《条例》对此没有作出相应规定,但是,在国务院办公厅对于《条例》进行解释的《意见》中,其第二条第二款作出了相关规定:“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。”对于该款规定如何理解与适用,司法实践中应当如何对待政府过程性信息的公开,是亟需统一认识的问题。

  一、政府过程性信息并非绝对不能公开

  对于《意见》的上述规定,实践中有一种观点解释为过程性信息一律不予公开。这是不符合《条例》以及该《意见》精神的,也不符合政府信息公开的基本原理。《条例》规定了政府信息公开的两种方式,一是主动公开,一是依申请公开。对于依申请公开信息的,并没有明确的限制范围,除了涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者公开可能影响公共安全、社会安全、经济安全和社会稳定的,一般都应予以公开。按照政府信息公开制度创设的目的,应是以公开为原则,以不公开为例外。《意见》是对于《条例》进行解释的规定,应当符合条例的目的和宗旨,并依照条例的有关要求进行理解。《意见》规定过程性信息一般不属于应公开的政府信息,是对不予公开信息的扩张解释,应根据《条例》精神作严格解释,避免过度扩张不予公开信息的范围,影响信息公开原则的践行。从文义解释而论,《意见》规定“处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”,“一般不属于应公开的信息”。应是指行政程序正在进行过程中,行政程序尚未终结时,一般不应公开正在讨论、研究或者审查的信息,而在行政程序终结之后,过去在讨论、研究或者审查过程中形成的过程性信息已经固化,成为行政结果作出的依据与素材,即使公开也不会对行政结果的作出再产生不良影响,则不能完全排除在公开范围之外。此外,按其用词,虽然此类信息一般不属于应公开的信息,但是如果公开相关信息有利于促进公众参与、保障程序公正并有利于改进行政结果作出的,并不排除公开的可能。有时,甚至需要行政机关主动公开,例如《条例》第九条第(一)、(二)项规定,涉及公民、法人、其他组织切身利益或者需要社会公众广泛知晓或参与的政府信息,应当主动公开。一部分过程性信息,虽然尚处于讨论、研究或审查中,但有时也需要利害关系人积极参与甚至社会公众广泛参与,例如听证或者征求意见等,则势必要求政府主动公开相关信息。可见,认为过程性信息一律不得公开,是不符合我国行政法以及信息公开相关规定的。本案中,25号《报告》与申请人具有密切的利害关系,且市政府对于该报告已经作出批复,即使公开也不会对批复的作出产生不良影响,相反,公开该报告对于申请人而言,更容易使其了解行政裁决主体的合法性,有利于保障申请人的知情权、促进行政机关告知义务的履行,同时促使政府行为更加符合程序公正的要求。因此,公开是适当的。

  二、政府过程性信息公开的法理依据及其适用

  (一)行政公开原则的要求

  行政公开原则是广泛应用于我国行政法领域的一项原则。行政公开原则要求行政程序公开,保证行政相对人能够知晓并充分参与程序。行政相对人有权知晓行政行为作出的主体、程序与标准,行政相对人对于行政主体、行政程序以及行政行为的依据产生疑问的,行政机关有义务给予解释与说明,并在职权范围内协助相对人知晓相关信息。行政公开原则必然要求保障行政相对人在具体的行政案例中的知情权,从而使得相对人能够有效行使举证、辩论、听证等权利。因此,行政公开原则本身是政府信息公开的一个重要方面。尤其是就过程性信息而言,由于涉及行政程序中信息的公开,对于行政相对人参与行政程序、了解相关程序事项等,具有十分重要的意义。因此,行政公开原则与过程性信息的公开往往具有十分密切的关系。就本案而言,申请人因对行政裁决的主体等程序事项产生疑问,以政府信息公开为依据申请公开市政府批复与市政府法制办报告,实际上是为了了解行政裁决程序中的相关事项,通过获知相关过程性信息,保证行政裁决程序的合法公正,反映了行政公开原则的相关要求。

  (二)政府信息公开的内在要求

  《条例》第一条规定:“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,制定本条例。”政府信息公开不仅是政务公开的要求,更是公民获知政府信息、监督政府依法行政的要求。信息公开已经成为政府的一项基本义务。从政府可以裁量公开范围的政务公开阶段进入到义务性公开阶段,公民可以通过法律途径监督政府依法公开相关信息,从而保证行政程序的透明性,促进公民对于行政程序的参与。过程性信息的公开与提高政府工作的透明度具有密切关系。如果仅对行政结果进行公开,而不能对过程性信息进行公开,公民就有可能难以判断行政行为是否合法公正,也难以对行政行为进行有效监督与纠正,公民在受到行政行为侵害时也难以获得有效救济,提高政府工作透明度、建设阳光政府的目的就会受到阻碍。因此,《条例》中没有将过程性信息笼统地排除在政府信息公开范围之外。实际上,按照《条例》的有关规定,如果公开过程性信息,可能涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私,或者可能影响公共安全、社会安全、经济安全以及社会稳定的,就不应公开,这就对于过程性信息的公开范围进行了一定的规范与限制。部分过程性信息的公开,可能影响到议事的正常进行,或者有可能使参与议事人招致打击报复,甚至会使特定人获得不当利益、产生特殊损害的,就可以以保守国家秘密、商业秘密、个人隐私或者维护公共安全、社会安全、经济安全、社会稳定为由排除公开。相反,如果过程性信息的公开,不会产生相关的消极影响,从提高政府工作透明度、保障申请人知情权要求的角度而言,就有公开的必要。《意见》也是将正在研究、讨论以及审查中的过程性信息排除在公开范围之外,从而避免过程性信息的公开影响正常的研究、讨论以及审查,但是,如果过程性信息的公开不至于影响正常的研究、讨论以及审查过程,也不会产生违反《条例》禁止性规定的情况,则没有不予公开的理由,否则就不能充分地贯彻信息公开的原则要求。本案中申请人申请公开的25号《报告》,并不涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私,公开该信息也不会影响社会稳定与安全,且由于研究、讨论、审查的过程已经结束,对于行政过程并无妨碍,因此,并无适用上述《意见》规定的余地。

  三、政府过程性信息公开的限度

  (一)政府过程性信息公开的实体限制及其司法审查

  关于政府过程性信息公开的实体限制,国外立法例已经有了不少类型化的规定,例如美国信息公开法规定,为执法的目的而收集的资料,如公开会暴露秘密信息来源、危及个人的生命或人身安全,或者会剥夺个人获得公平审查的权利的,该信息不予公开。日本信息公开法规定,行政机关内部或者相互之间审议、讨论或者协商的信息,如公开会损害率直地交换意见、影响中立的意思决定、会在国民中造成混乱,或者会使特定人得到不当利益或者使特定人受到不利影响,不予公开。[1]我国《条例》通过对于政府信息公开的基本限制,可以达到限制过程性信息公开实体限度的目的,但由于缺乏类型化的建构,可能出现理解上的混乱,尤其是对于并不涉密,且公开不致影响安全与稳定的过程性信息,能否以其可能影响行政议事的中立或者可能影响特定人利益等理由而不予公开,则有待进一步明确。从不得拒绝审判的原则而言,虽然立法缺乏规范,但是法院仍需面对此类纠纷,且需确定相应的审查标准与裁判规范。笔者认为,政府信息公开以公开为原则,凡是不属于禁止公开范围的信息,均有予以公开之理据,而对于不予公开的信息,则必须提供相应的依据。目前而言,国务院办公厅上述《意见》中的规定,笔者认为可做如下解释:对于过程性信息的公开可能影响议事中立或者特定人利益的,可以纳入上述《意见》规定的一般不予公开的过程性信息范畴,而对于缺乏正当的不予公开理由的过程性信息,则不宜涵盖在上述《意见》规定的指涉范围之内,而应准许予以公开。这是司法衡平原则的应有之义,也体现了《意见》权衡行政需要与信息公开双重价值的内在精神。

  (二)政府过程性信息公开的程序限度及其司法审查

  信息公开尤其是过程性信息的公开体现了行政民主化不断扩张的进程,但是,行政活动本身具有一定的专业性与程序性,政府过程性信息的公开如果过于频繁与琐碎,则有可能导致政府行政成本的大量增长,出现行政资源供不应需的矛盾,且可能因程序过于繁杂而影响程序的整体推进,降低行政效能。本来有限的人力投入到大量并无必要的信息公开诉求中,会使得真正需要获取信息的公民或组织难以迅速获取相关信息,违反信息公开制度之基本目的。过程性信息反映了各类行政行为的决策过程,不但信息量极大且许多信息与公民个人或组织并无实质性利害关系,申请人申请公开过程性信息应有相对确定之范围与指向,如只是笼统地申请获取有关行政行为的所有过程性信息,则应有进一步明确之必要,从而避免公开不必要的信息内容,减轻行政负担,提高信息公开效能。此外,对于政府过程性信息的公开是否会对行政议事中立等行政需要产生干扰与妨碍,应有适格的主体以及程序予以审查。一般而言,作出行政行为的行政机关本身对此具有一定的自由裁量权,也即作出行政行为的行政机关有权就过程性信息的公开是否会对行政行为的作出产生不当妨碍或者对行政秩序造成干扰进行判断,并据此作出是否予以公开的决定。但是,作出行政行为的行政机关本身与过程性信息的公开往往具有一定的利害关系,因此由其自行判断,有自为法官之嫌,难以形成有效监督。鉴于此,一方面可以要求行政机关对于不公开过程性信息的决定提供合理的令人信服的理由;另一方面任何此类决定应当接受司法的有效审查,司法机关在尊重行政自由裁量权的基础上,对于过程性信息的公开并无显著影响行政行为正常进行情形的,应当判决行政机关公开相关信息。

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