未履行正当法律程序的强制拆除行政行为违法

北京法院参阅案例

【参阅要点】

行政机关在作出对行政相对人权益产生影响的行政决定时，应履行正当法律程序，依法向行政相对人送达相关行政决定书，告知行政相对人相关决定的内容及权利救济的途径。

【案情】

原告程某。

被告某镇人民政府。

2010年4月8日，北京市规划委员会作出《关于程某在海淀区某镇水丰屯村300号所建第二层房屋规划审批情况的函》，函称：海淀区某镇水丰屯村300号程某所建的第二层房屋（299平方米）未依法取得建设工程规划许可证。同日，某镇政府认为程某未依法取得规划许可，擅自于2010年4月在北京市海淀区某镇水丰屯村300号原宅基地上新建第二层砖混结构房屋一处，建筑面积299平方米，影响了城乡规划，并作出京海某镇拆字[2010]001号限期拆除决定书，后采用张贴送达的方式向程某送达。同年5月5日某镇政府作出京海某镇强字[2010]001号强制执行通知书，并采用留置送达的方式向程某送达。程某否认某镇政府向其送达了上述文书。第二日，海淀区某镇水丰屯村300号原宅基地上新建第二层砖混结构房屋被某镇政府强制拆除。

原告程某不服某镇政府强制拆除的行政行为，向法院提出诉讼。程某诉称，1993年2月，原告经审批取得本村253.2平方米的宅基地一处，并建造两层楼房共16间。2010年3月，因原房屋已成危房，确实需要翻盖，原告报请村、镇同意后对原房屋进行翻建施工。同年5月6日至5月7日，被告在未作任何调查，未作出任何书面决定的情况下，强行将原告新建房屋拆除。被告强制拆除原告房屋的违法行为严重侵害了原告权益，造成原告巨额财产损失，为维护原告合法权益，请求人民法院确认被告将原告房屋强制拆除的行为违法。

【裁判结果】

一审法院经审理认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第65条的规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《北京市城乡规划条例》第68条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照城乡规划法和市人民政府有关规定进行处理。”某镇政府具有对其行政辖区内违反规划许可管理规定的建设行为作出责令停止建设、限期改正及予以拆除的法定职权。

行政机关在作出对行政相对人权益产生影响的行政决定时，应履行正当法律程序，依法向行政相对人送达相关行政决定书，告知行政相对人相关决定的内容及权利救济的途径。本案中，经北京市规划委员会核实海淀区某镇水丰屯村300号程某所建的第二层房屋（299平方米）未依法取得建设工程规划许可证。某镇政府依据《城乡规划法》第65条、《北京市城乡规划条例》第68的规定，对程某未经批准建设的本案所涉房屋立案调查并作出限期拆除决定，具有相应的职权依据，并无不当。但某镇政府作出限期拆除决定之后，应依法向程某送达行政限期拆除决定书，告知程某相应的处理结果和权利救济途径。但程某称未收到涉案限期拆除决定书，某镇政府提交的证据亦不足以证明其通过张贴送达方式将上述限期拆除决定向程某进行了送达，因此程某无法获知该决定书的具体内容，亦无法通过正当途径维护其合法权益。在上述情况下，某镇政府依据强制拆除决定书，对海淀区某镇水丰屯村300号程某所建的第二层房屋进行的强制拆除行为未能履行正当法律程序，确有不当，本院应予以纠正。但因涉案建设已经被实际拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，本院确认该强制拆除行为违法。

综上所述，法院依据最高法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第57条第2款第（2）项的规定，判决确认北京市海淀区某镇人民政府对海淀区某镇水丰屯村300号程某所建的第二层房屋进行的强制拆除行为违法。

一审宣判后，原告不服一审判决提出上诉。

二审法院经审理认定事实和证据与一审相同，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第（1）项的规定判决：驳回上诉，维持一审判决。

【意见】

本案审理中，在对被告作出强制拆除行为是否符合正当法律程序的要求的审查过程中，对涉案建筑是违章建设的事实及镇政府具有对其行政区划内未取得规划许可的建设行为，进行责令改正及强制拆除的职权的事实均无异议，其争议焦点主要集中在被告是否依法履行了相应法律文书的送达程序，其中最主要的就是限制拆除决定书是否依法向程某进行了送达。对此，被告某镇人民政府称，其在作出强制拆除行为前，因程某不配合执法工作，拒不出面，所以在作出限制拆除决定书之后，将该法律文书张贴在了程某所建的违法建筑的外墙上，通过张贴送达的方式向程某进行了送达，并拍摄了现场张贴强制拆除决定书的照片。而原告程某则对此予以否认，其主张根本没有见过被告张贴的相关法律文书，对此毫不知情。

针对上述双方当事人的争议焦点，我们认为，根据本案的证据情况，经过审查后认为，被告的送达程序存有缺陷，不能认定被告履行了正当法律程序。主要理由在于：

第一，张贴送达不属于规范的方式。根据《中华人民共和国民事诉讼法》有关送达的规定，法定送达方式包括：直接送达、留置送达、邮寄送达、公告送达等方式。张贴送达不属于上述法定送达方式。实践中，有人认为，张贴文书属于留置送达。但留置送达有明确的法律规定，相对人或其同住家属拒绝签收的，送达人应邀请有关基层组织或单位代表在场，说明情况，记明拒收的事由和日期，由送达人见证人签名，将处罚文书留在受送达人的住所。留置送达的要件要有：一是在找到相对人或其同住成年家属的情况下，相对人或其同住成年家属表示拒绝签收；二是邀请有关基层组织或单位代表在场，说明情况，记明拒收的事由和日期；三是由送达人见证人签名，将处罚文书留在受送达人的住所。而张贴送达的方式不符合上述要求，张贴送达的弊病主要在于没有明确的法律依据，另外在客观上也不能推定被送达人能够通过此种方式知悉行政决定内容。

第二，被告提交的张贴法律文书的照片，不足以证明其完成了送达义务。在行政诉讼中，被告需要对自己的行为的合法性承担举证责任。如果其不能举出相应的证据证明自己所作行为的合法性，需承担不利的法律后果。本案中，被告向法院提交了张贴法律文书的现场照片，但该照片显示的主要情况是——限期拆除决定书贴在一面红砖墙上，无其他任何内容。该照片不能确切反映张贴该文书的位置，而且原告对此不予认可，称未见过该张贴的决定书，所以法院认定该证据不足以证明某镇政府依法以张贴的方式向程某送达了限期拆除决定书。

另外，需要说明：依据《行政诉讼法》第54条第（2）项第3目规定，“违反法定程序”的行政行为，可以撤销。但在实践中，在对行政行为进行审查时，针对其程序违法的情况，法院并不是一刀切的以程序违法为由，对行政行为的合法性予以否定，如一些轻微的程序违法情况，法院则往往出于确保行政效率及诉讼效益的考虑，仅在判决书中将其作为行政程序的瑕疵予以指明，并责令行政机关注意，避免再犯。而本案中，被告的程序违法是否足以对其强制拆除行为的合法性造成影响？从法院的裁判来看，答案是肯定的。主要的理由在于：本案所诉强制拆除行为涉及的实体权利重大，强制执行的标的是“房屋”，行政主体在对相对人重大的财产利益作出行政处理的时候，应该向行政相对人告知其处理的内容、依据及理由，听取当事人的申辩和陈述，这是正当程序原则之中“听取意见”的要求内容，但被告并未能履行相应的义务；未能证明已向相对人有效送达相关法律文书，不能认定被告告知了程某相应的处理结果和权利救济途径，违反了正当法律程序，对程某的实体权益造成了实质性的影响，此种违反程序的行为足以否定被告作出的强制拆除行为的整体合法性。

综上，一、二审法院判决确认被告的强制拆除行为违法是正确的。