搬离公告是否具有可诉性

【裁判要点】

行政机关为完成特定行政任务，作出由一系列阶段性行政行为所组成的复合行政行为时，阶段性行政行为是否可诉，一要看该阶段性行政行为是否对特定当事人的权益产生影响，二要判断前阶段行政行为与后阶段行政行为之间的内在联系。如果前阶段行政行为的法律效力不能完全被后阶段行政行为所吸收，则对前阶段行政行为有独立的诉讼利益。

【裁判文书】

福建省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2017）闽行终513号

上诉人（原审被告）泉州市鲤城区人民政府，住所地泉州市鲤城区庄府巷24号。

法定代表人许宏程，区长。

委托代理人王思勤，男，泉州市鲤城区人民政府工作人员。

委托代理人刘清洁，福建刺桐律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）陈文霞，女，19XX年XX月XX日出生，汉族，住厦门市思明区。

委托代理人黄丽明。

委托代理人陈维涛。

上诉人泉州市鲤城区人民政府因陈文霞诉其搬离公告一案，不服厦门市中级人民法院（2017）闽02行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审查明，2004年2月15日，案外人泉州市鲤城区江滨堤防物业管理有限公司（以下简称江滨堤防物业公司）作为甲方（出租方）与乙方（承租方）泉州市丰泽柏菲布业遮阳技术有限公司签订《晋江下游新堤空厢租赁合同》，约定甲方将江滨北岸堤防空厢计209间出租给乙方，以及租赁期限、租金、违约金、合同解除等内容。2006年6月23日，原告陈文霞与江滨堤防物业公司、泉州市丰泽柏菲布业遮阳技术有限公司签订《协议书》，约定将上述晋江下游新堤空厢租赁合同中乙方的权利义务全部转让给原告。

2016年6月7日，江滨堤防物业公司向原告发出通知，告知租赁关系自该通知送达之日起解除，并要求承租方在合同约定时限内腾空搬离空厢，将租赁场地及配套设施以良好状态移交给江滨堤防物业公司。2016年8月，泉州市鲤城区人民法院受理江滨堤防物业公司与陈文霞空厢租赁合同纠纷一案。

2017年3月8日，被告泉州市鲤城区人民政府设立的非常设机构江滨北路景观整治提升工程鲤城区分指挥部（以下简称鲤城区分指挥部）作出《搬离公告》，要求空厢承租户自公告之日起至2017年5月8日，凭租赁合同到指挥部签订腾空协议，并自行腾空、搬离其承租的空厢。逾期未搬离的，建设单位将统一进行搬离，由此产生的损失由承租户自行承担。原告不服该搬离公告，遂提起诉讼。

原审认为，被告设立的鲤城区分指挥部作出的《搬离公告》针对特定对象设定了义务，规定了未履行义务的法律后果，对空厢承租人原告的权利义务已产生实质影响，属于可诉的行政行为。根据本案查明的事实，江滨堤防物业公司接受泉州市晋江河道堤防管理处的委托，将防洪堤空厢用于出租，作为出租方与原告陈文霞签订了空厢租赁合同，原告据此取得案涉防洪堤空厢的承租权。有关租赁合同约定了租赁标的、租赁时间、违约责任、合同解除等内容，系平等主体间经协商而形成的权利义务关系，属于民事法律关系。在合同履行中，因晋江下游生态整治工程建设需要，泉州市人民政府以会议纪要方式要求各属地政府将所有防洪堤空厢回收并将土地交市级统一建设提升。江滨堤防物业公司根据该要求，通知原告解除双方签订的租赁合同，并就合同解除事宜，提起了民事诉讼。泉州市鲤城区法院业已受理双方间租赁合同纠纷一案，目前尚在审理过程中。因此，案涉防洪堤空厢收回事宜，受到原告与江滨堤防物业公司间租赁合同的约束，合同于履行期限内能否解除依法应当通过民事诉讼途径予以解决。被告并非租赁合同的缔约方，作出案涉《搬离公告》对防洪堤空厢收回事宜作出处理，缺乏法律依据，超越职权，依法应予撤销。原告关于要求撤销案涉《搬离公告》并停止执行的诉讼请求，应予支持。此外，从现有证据看，原告主张是鲤城区分指挥部指派人员在案涉空厢墙面书写”搬迁”字样，证据不足，故对原告要求被告消除刷写”搬迁”字样的诉讼请求，不予支持。综上，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决撤销被告泉州市鲤城区人民政府于2017年3月8日作出的《搬离公告》，并驳回原告陈文霞的其他诉讼请求。

泉州市鲤城区人民政府不服一审判决，提出上诉称：1.本案《搬离公告》对承租户没有约束力，该《搬离公告》是最终强制搬迁行政行为之前的阶段性行政行为，对相对人不产生独立的、最终的行政法律效力，不属于行政诉讼受案范围。2.被上诉人承租的防洪堤空厢属于市级国有资产，鲤城区分指挥部发布搬离公告是完成市政府工作部署要求，是履行上级人民政府的行政命令，并没有超越职权。同时，滨江北路景观整治提升工程是省、市重点项目，被上诉人将部分空厢转租给他人经营危化品，存在极大安全隐患，若不予搬迁将严重损害国家、社会公共利益。因此，发布《搬离公告》必要且合法。3.要求被上诉人搬离空厢如造成被上诉人损失，被上诉人可通过与出租方协商或民事诉讼等途径求偿。《搬离公告》对被上诉人的合法权益不会造成难以弥补的损失，一审裁定停止执行《搬离公告》的内容属于认定事实不清，适用法律错误。因此，请求撤销原审判决和裁定，驳回被上诉人的起诉。

被上诉人陈文霞辩称：1.《搬离公告》明确搬离范围、对象、时间以及承租户的义务、不搬离的法律后果，对被上诉人的权利义务已产生实质性影响，是可诉的行政行为。2.上诉人已自认一部分租户在配合搬离之中，显然《搬离公告》对承租户产生了实质性影响，致使一部分不明真相的承租户已按公告要求实施搬迁。3.上诉人不是租赁合同的主体，作出《搬离公告》也没有法律依据，属超越职权的行为。请求二审维持原判。

各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料已经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。

二审期间，上诉人提交泉州市鲤城区人民法院2017年5月5日作出的（2016）闽0502民初2058号民事判决书，证明法院已判决解除被上诉人陈文霞与江滨堤防物业公司的租赁合同。对此，被上诉人质证认为，其不服该判决，已提起上诉。被上诉人陈文霞亦补充提交下列证据，证明上诉人发布《搬离公告》导致转租户要求与被上诉人解除租赁合同，已对被上诉人的权利义务产生实质性影响，以及上诉人《搬离公告》没有合法依据：1.转租户发给被上诉人的信息。2.转租户的陈情书。3.照片、视频。4.厦门中院（2017）闽02行初41号、42号行政裁定书。5.法院受理被上诉人与转租户租赁合同纠纷的通知书、反诉状等诉讼材料。6.（2017）闽民再121号民事裁定书。对此，上诉人泉州市鲤城区人民政府质证认为，证据1、2的真实性无法确认；证据3被上诉人想证明上诉人采取强搬强迁，但上诉人发布公告后未采取任何强制措施；证据4的行政裁定书认定泉州市人民政府《会议纪要》对防洪堤空厢回收及回收方式等作出工作安排，可以证明上诉人发布公告是履行上级的行政命令，没有超越职权；证据5的租赁合同纠纷是被上诉人与转租方的民事诉讼，被上诉人的损失可与出租方协商补偿，与上诉人发布公告无关；证据6与本案无关。

本院审查认为，上诉人和被上诉人二审提交的证据与证明本案被诉行政行为的可诉性无关，不予采纳。综上，本院对原审采信的证据及据以认定的事实予以确认，同时另查明，被上诉人陈文霞一审期间申请停止执行《搬离公告》中要求租户凭租赁合同到指挥部签订腾空协议，自行腾空、搬离承租空厢的行政行为。原审法院于2017年5月2日作出（2017）闽02行初10号行政裁定：在本案诉讼期间，停止执行案涉《搬离公告》中关于”租户凭租赁合同到指挥部签订腾空协议，并自行腾空、搬离其承租的空厢”之内容。

本院认为，本案主要争议焦点，一是本案是否属人民法院行政诉讼受案范围，二是被诉行政行为是否合法。

关于本案是否属人民法院行政诉讼受案范围。上诉人认为，若采取统一搬离的措施，本案《搬离公告》是最终行政行为——强制搬迁之前的阶段性行政行为，对相对人不产生独立的、最终的行政法律效力，不属于行政诉讼受案范围。本院认为，行政机关为完成特定行政任务，作出由一系列阶段性行政行为所组成的复合行政行为时，阶段性行政行为是否可诉，一要看该阶段性行政行为是否对特定当事人的权益产生影响，二要判断前阶段行政行为与后阶段行政行为之间的内在联系。如果前阶段行政行为的法律效力不能完全被后阶段行政行为所吸收，则对前阶段行政行为有独立的诉讼利益。本案中，上诉人设立的鲤城区分指挥部作出的《搬离公告》，针对江滨北路鲤城段范围内的防洪堤空厢租户这一特定对象，要求承租户在规定期限内签订腾空协议，并自行腾空、搬离其承租的空厢，还告知，逾期未搬离的，建设单位将统一进行搬离。因此，《搬离公告》对特定当事人设定义务，影响其权益。并且，上诉人在二审中自认最终行政行为（强制搬迁）不是由其作出，故是否存在上诉人所述“最终行政行为”并不能确定，亦不能确定《搬离公告》的法律效力被“最终行政行为”完全吸收。因此，上诉人关于本案被诉行政行为属阶段性行政行为，不具有可诉性的主张不能成立。

关于被诉行政行为是否合法。本案中，被上诉人陈文霞与出租方江滨堤防物业公司签订租赁合同，承租案涉防洪堤空厢。租赁双方对能否解除合同收回案涉防洪堤空厢已产生争议，并进入民事诉讼程序。上诉人并非租赁合同的缔约方，作出《搬离公告》对防洪堤空厢收回事宜作出处理，缺乏法律依据，超越职权。

此外，行政机关要求相对人搬离造成相对人损失与出租人要求承租人搬离造成承租人损失，两者涉及不同的法律关系，救济途径也不同。前者应通过行政赔偿诉讼求偿，后者则循民事诉讼救济。因此，上诉人关于《搬离公告》没有超越职权、若造成损失可通过民事诉讼求偿的上诉理由，亦不能成立。原审判决撤销上诉人作出的《搬离公告》并支持被上诉人提出的停止执行的请求，于法有据。原审判决认为现有证据不足以认定上诉人指派人员在案涉空厢墙面书写“搬迁”字样，从而驳回被上诉人要求上诉人消除刷写“搬迁”字样的诉讼请求，是正确的。

综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由上诉人泉州市鲤城区人民政府负担。

本判决为终审判决。