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行政机关上下级之间公文的可诉性

行政机关上下级之间公文的可诉性

【裁判要点】

行政机关向其下级行政机关以及下属的机构和单位发出公文,从形式上看属于内部行为,不是对外作出的行政行为,但当行政机关通过政务公开的形式将公文向社会公开,则使这一内部行为得以外化,客观上有可能对公文中涉及的当事人的权利造成实际影响。因此,在分析公文的可诉性时,需结合其具体内容来予以考察。

【裁判文书】

北京市高级人民法院

行 政 判决 书

(2017)京行终5070号

上诉人(一审原告)图符(北京)航空遥感信息技术有限公司,住所地北京市海淀区莲花池西路16号1号楼B828号。

法定代表人杜书生,总经理。

委托代理人郝亚超,北京市炜衡律师事务所律师。

委托代理人肖亚晶,北京市炜衡律师事务所律师。

被上诉人(一审被告)国家测绘地理信息局,住所地北京市海淀区莲花池西路28号。

法定代表人库热西·买合苏提,局长。

委托代理人孙超,国家测绘地理信息局工作人员。

委托代理人于淑新,北京张竞律师事务所律师。

上诉人图符(北京)航空遥感信息技术有限公司因行政通报一案,不服北京市第一中级人民法院(2017)京01行初377号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,于2017年12月20日公开开庭审理了本案。图符(北京)航空遥感信息技术有限公司的法定代表人杜书生、委托代理人郝亚超、肖亚晶,被上诉人国家测绘地理信息局的委托代理人孙超、于淑新到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2017年2月28日,国家测绘地理信息局(以下简称国家测绘局)向各省、自治区、直辖市测绘地理信息行政主管部门,局所属各单位,机关各司室作出国测法发〔2017〕3号《关于对两家公司测绘违法行为的处理通报》(以下简称被诉通报),主要内容如下:中航四维(北京)航空遥感技术有限公司(以下简称中航四维公司)将承包的测绘项目转包和图符(北京)航空遥感信息技术有限公司(以下简称图符公司)无测绘资质从事测绘活动的行为,分别违反了2002年修订的《中华人民共和国测绘法》(以下简称2002年测绘法)第二十四条和第二十二条的规定,扰乱了测绘市场秩序,造成了不良影响。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条关于追责时效的规定,因上述违法行至今已经超过二年追责时效,依法不再给予行政处罚。为严肃法纪,决定给予上述两家公司以下处理:1.约谈两家公司的主要负责人,对其予以严肃批评教育;2.将中航四维公司转包测绘项目行为纳入该单位严重失信信息,记入测绘地理信息行业信用管理平台向社会发布。自该信息生效之日起两年内,中航四维公司不得申请新增测绘专业范围;3.将两家公司测绘违法情况通报国家工商行政管理总局,记入国家企业信用信息公示系统;4.取消中航四维公司2017-2018年国家基础航空摄影项目投标资格;5.将图符公司涉嫌非法获取、持有国家秘密载体情况通报国家保密局,依照保密管理法律法规予以处理;6.将中航四维公司列为2017年度重点监管对象,对其测绘资质、质量、成果保密等情况进行全面检查。国家测绘局作出被诉通报后,在其门户网站的政务公开栏目下予以公开。图符公司不服,向北京市第一中级人民法院(以下简称一审法院)提起行政诉讼,请求判决撤销被诉通报。

一审法院经审理查明,2012年3月,国家基础地理信息中心、重庆市规划局和中航四维公司签订《国家基础航空摄影合同(重庆市摄区)》,甲方一为国家基础地理信息中心,甲方二为重庆市规划局,乙方为中航四维公司。该合同约定由乙方承揽完成国家基础航空摄影项目,并向甲方交付相应工作成果等事宜。合同第五条约定,项目报酬款项由国家测绘局和甲方二共同支付。合同第六条约定,甲方一的义务及责任包括支付报酬、为乙方提供必要技术咨询服务、对乙方履行合同情况进行检查、及时通知甲方二开展成果验收并核准甲方二出具的验收报告、对乙方的业绩和诚信进行考核等,甲方二的义务及责任包括向乙方支付报酬价款、成果资料的验收、出具验收报告等。合同第七条约定,乙方的义务及责任包括及时办理航摄飞行手续、进行详细技术设计、交付完成的成果资料、未经甲方一许可不得将项目下的工作(包括辅助工作)交由任何第三人完成、保守国家秘密、妥善保管成果资料等。此外,合同还约定了违约责任、质量保证、不可抗力、合同变更解除等内容。2013年12月,涉案项目航摄工作结束,国家基础地理信息中心按照合同约定对航空摄影成果进行验收审核。

2016年11月,图符公司以国家测绘局、国家基础地理信息中心、重庆市规划局为被告,以中航四维公司为第三人提起代位权诉讼,认为国家测绘局、国家基础地理信息中心、重庆市规划局未按约定向中航四维公司支付经验收合格、降低飞行高度完成的航摄经费,且中航四维公司怠于行使债权,损害了图符公司作为航摄项目施行方的合法权益,故提起代位权诉讼。在该案中,国家测绘局发现中航四维公司擅自将涉案项目转包给图符公司,而图符公司又无测绘资质,两家公司的行为违反了2002年测绘法的相关规定,遂向各省、自治区、直辖市测绘地理信息行政主管部门,局所属各单位,机关各司室发出本案被诉通报,后在其门户网站的政务公开栏目下予以公开。

一审判决认为,因本案争议的行为及国家测绘局作出被诉通报均发生于2002年测绘法施行期间,故一审法院应当依据该法进行审查。依据该法第四条之规定,国家测绘局作为国务院测绘行政主管部门,负责全国测绘工作的统一监督管理,有权对违反测绘法的行为进行监督管理。

关于被诉通报的性质及可诉性,国家测绘局系以公文的形式向各省、自治区、直辖市测绘地理信息行政主管部门,局所属各单位,机关各司室发出的被诉通报,受文单位为国家测绘局的下级行政机关以及下属的机构和单位,从形式上看属于内部行为,不是对外作出的行政行为。但是,国家测绘局通过政务公开的形式将被诉通报向社会公开,从而使这一内部行为得以外化,客观上有可能对通报中涉及的当事人的权利造成实际影响。因此,在分析被诉通报的可诉性时,需结合其具体内容来予以考察。首先,被诉通报记载的处理措施中涉及中航四维公司的内容与图符公司无关,图符公司无权针对该内容提起诉讼;其次,被诉通报记载的处理措施中涉及图符公司的部分主要包括:约谈图符公司主要负责人并对其进行批评教育,将图符公司测绘违法行为通报国家工商行政管理总局记入国家企业信用信息公示系统,将图符公司涉嫌非法获取、持有国家秘密载体情况通报国家保密局依据保密管理法律法规予以处理。关于约谈措施,其本身并未对图符公司设立新的权利义务,原则上不具有可诉性。即便图符公司认为约谈行为损害了其合法权益,也应当直接针对约谈行为起诉,而不是起诉被诉通报。关于后两项措施,其仅为违法线索的移送,不会直接对图符公司的权利造成影响。如果相关执法机关依据国家测绘局移送的线索对图符公司作出不利决定,图符公司也应当是针对该不利决定起诉,而不是起诉被诉通报;最后,被诉通报中认定图符公司实施了无测绘资质而从事测绘活动的违法行为,但鉴于已经超过行政处罚的追责时效,决定不再给予行政处罚。因该项内容已经明确表示不再给予行政处罚,故被诉通报不应属于行政处罚,而仅为对违法行为的一种确认。考虑到这一确认行为客观上对图符公司造成了不利影响,宜将其纳入行政诉讼的审查范围,而审查的焦点就在于被诉通报中对于图符公司违法行为的认定是否具有事实根据与法律依据。

依据2002年测绘法第二十二条之规定,国家对从事测绘活动的单位实行测绘资质管理制度。从事测绘活动的单位应当具备法定条件,并依法取得相应等级的测绘资质证书后,方可从事测绘活动。根据在案证据可知,图符公司在其提起的债权人代位权诉讼一案中明确表示,中航四维公司在与国家基础地理信息中心、重庆市规划局签订《国家基础航空摄影合同》后,即将该合同中的航摄工作转包图符公司实施,并提供了《航空摄影合同》佐证这一事实。根据该《航空摄影合同》的记载,中航四维公司将涉案项目委托图符公司承担完成,双方在合同中明确约定了摄区技术指标、要求以及报酬价款。在双方签订的《重庆市航空摄影合同补充协议》第一条“关于成果资料移交”中也明确记载,图符公司承担的中航四维公司的重庆摄区航空摄影项目已于2013年12月全部提前一年超额完成。经双方协商,在本协议签订后图符公司将在中航四维公司的指导下整理完成全部重庆摄区资料并移交中航四维公司。2016年11月3日,因认为中航四维公司怠于行使债权,图符公司向中航四维公司发函,要求其向重庆市规划局、国家测绘局以及国家基础地理信息中心提起诉讼或仲裁,其中也明确提及,2012年5月,中航四维公司将涉案项目转包图符公司实施,双方签订有《航空摄影合同》。之后,因中航四维公司未提起相关诉讼或仲裁,图符公司方才提起债权人代位权诉讼。综合图符公司的陈述以及相关证据可以合理推定图符公司实施了测绘活动。

对此,图符公司提出如下抗辩理由:1.其在债权人代位权诉讼中的表述有误;2.其与中航四维公司属于联合体投标,其在涉案项目中仅负责飞机的协调指挥工作,不需要具备测绘资质;3.重庆图符航空遥感技术有限公司(以下简称重庆图符公司)与图符公司具有相同的法定代表人和人员设备,事实上属于同一家公司,而重庆图符公司具有乙级测绘资质,也可以说是由重庆图符公司完成了涉案项目。考虑到图符公司与重庆图符公司的特殊关系,不应认定图符公司的行为构成无资质测绘。对于上述抗辩理由,一审法院认为,是否属于表述错误,需由证据予以佐证,当事人不能随意推翻在诉讼中自认的事实。关于联合体投标的主张,本案现有证据难以支持,而且这一主张与图符公司所称的实际由重庆图符公司完成涉案项目的主张也存在矛盾。因此,图符公司的抗辩理由不能推翻其之前在债权人代位权诉讼中自认的事实。此外,重庆图符公司与图符公司在法律上属于独立的民事主体,独立行使相关权利并承担相应法律责任。重庆图符公司取得的资质并不当然为图符公司所享有。图符公司在不具有相关测绘资质的情况下实施了测绘活动,违反2002年测绘法第二十二条之规定,国家测绘局基于上述事实及该规定作出的认定正确,图符公司对此提出的异议主张不能成立,一审法院不予支持。

此外,国家基础地理信息中心、重庆市规划局、中航四维公司三方签订的《国家基础航空摄影合同》中明确约定,国家基础地理信息中心负责及时通知并协助重庆市规划局开展成果验收,核准重庆市规划局出具的验收报告。而国家测绘局提交的验收报告上加盖有国家基础地理信息中心的印章,形式上符合合同约定。从内容上看,其中记载的航摄完成时间为2013年12月。同时,中航四维公司与图符公司签订的航空摄影合同补充协议第一条明确记载,图符公司承担的中航四维公司的重庆摄区航空摄影项目已于2013年12月全部提前一年超额完成,两者记载的项目完成时间吻合。故图符公司针对涉案项目完成时间提出的异议主张不能成立,一审法院不予支持。

另,如前所述,被诉通报属于通过政务公开方式外化的内部行为,不属于行政处罚,故图符公司基于行政处罚的相关程序规定提出的被诉通报构成程序违法之主张不能成立,一审法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定,判决驳回了图符公司的诉讼请求。

图符公司不服一审判决,向本院提起上诉称:第一,一审判决认定上诉人与中航四维公司在重庆项目中属于转包关系,属于认定事实错误,应予改判。上诉人有充分的证据证明,民事诉讼中关于双方属于转包关系的自认有客观原因,系基于诉讼便利,真实的情况是联合体投标而非转包。双方签订的航空摄影合同系为走账而倒签;第二,被诉通报认定图符公司无测绘资质从事测绘活动没有法律依据;第三,被诉通报属于行政处罚,一审认定错误。被诉通报属于一个整体,应全面进行审查;第四,国家测绘局提交的证据2航空摄影成果质量检验报告(以下简称成果检验报告)系伪造,一审未予查明,上诉人提交的证据12重庆项目验收报告能够证明其系伪造。此外,图符公司在二审庭审中陈述其认为被诉通报程序违法,应追加中航四维公司作为第三人参加诉讼。综上,请求撤销一审判决,并判令国家测绘局撤销被诉通报,公开赔礼道歉,消除对上诉人造成的不良影响,赔偿由此给上诉人造成的经济损失1元。

国家测绘局答辩称,一审判决认定事实清楚,证据充分,适用法律正确,应予以维持。上诉人无测绘资质实施了测绘活动,上诉人与中航四维公司不属于联合体投标,其上诉请求没有证据支持,请求二审法院驳回上诉,维持一审判决。

各方当事人提交的证据均已随案移送本院,一审法院认证意见并无不当,本院予以确认。关于图符公司主张成果检验报告系伪造、一审认证错误的意见,本院认为,该证据来源合法,符合法定形式,内容亦真实,一审法院采纳该证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定,图符公司以其提交的未加盖公章的重庆项目验收报告否认成果检验报告的真实性,证明效力不足,故图符公司的上述主张不能成立,本院不予支持。

另,关于中航四维公司与图符公司签订的航空摄影合同真实性的问题,双方均在民事诉讼中提交了该航空摄影合同,合同签订日期为2012年5月21日,并在证据目录中均认可双方签订了真实有效的合同,故该合同系双方真实意思表示,具备真实性。现图符公司以该合同实际签订于2014年3月、系为走账而倒签而否认合同的合法有效性,本院认为,该主张尚无充分证据支持,亦与国家测绘局提交的中航四维公司与图符公司之间已于2013年进行银行划款的回单等证据矛盾,本院不予支持。

图符公司在本院审理期间,提交了《二○一二国家基础航空摄影重庆市IMU/DGPS辅助航空摄影实施方案》和EMS邮单,本院经审查,上诉人无法清晰陈述该证据材料的合法来源,其真实性和合法性无法确认,其内容亦不具有证明图符公司与中航四维公司系联合体投票的证明效力,故本院不予采纳。

双方当事人对于一审法院查明的事实均无异议,经审查,本院依法予以确认。

另查,图符公司以国家测绘局为被告一并提起行政赔偿诉讼,一审法院作出(2017)京01行赔初27号行政赔偿判决,判决驳回其赔偿请求。二审庭审中,图符公司陈述其已在民事诉讼中否认双方属于转包关系,要求更正并当庭陈述该公司不具有测绘资质。

本院认为, 对于国家测绘局的法定职责及被诉通报可诉性及约谈等措施的性质,本院同意一审法院的相关认定,不再赘述。结合本案双方的诉辩意见并经各方当事人一致认可,本院确认本案审理焦点如下:一是图符公司与中航四维公司是否构成转包关系,是否存在联合体投标;二是图符公司是否无测绘资质从事了测绘活动;三是一审审理程序是否遗漏应通知参加诉讼的第三人,程序是否合法。

关于焦点问题一,第一,图符公司与中航四维公司是否属于联合体投标。根据《中华人民共和国招标投标法》(中华人民共和国主席令第二十一号)第三十一条的规定,两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体,以一个投标人的身份共同投标。联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力;联合体各方应当签订共同投标协议,明确约定各方拟承担的工作和责任,并将共同投标协议连同投标文件一并提交招标人。本案中,国家测绘局提交的《国家基础航空摄影合同》显示,签订甲方为国家基础地理信息中心、重庆市规划局,乙方为中航四维公司,图符公司并未作为投标一方参与投标,且并无证据证明图符公司与中航四维公司等签订了共同投标协议并提交招标人,图符公司亦自认无测绘资质,故其亦不符合具备承担涉案航空摄影招标项目相应能力的条件。综上,本案不属于联合体投标,图符公司的主张没有事实依据和法律依据,本院不予支持。

第二,中航四维公司与图符公司是否构成转包关系问题。首先,中航四维公司作为甲方与图符公司签订《航空摄影合同》,约定将航空摄影重庆市项目委托乙方图符公司承担完成;其次,经《国家基础航空摄影合同》与双方所签订的航空摄影合同内容进行对比,可知两合同摄区技术指标及要求概况基本相同,中航四维公司将前合同中乙方的按技术要求实施航空摄影等主要合同义务均转由图符公司履行;再次,图符公司在民事诉讼中作为证据提交的其发给中航四维公司的要求其提起诉讼的函,亦明确写明中航四维公司将《国家基础航空摄影合同》中的航摄工作转包给其实施,在合同的实际履行中,该合同中中航四维公司的义务,全部由图符公司实施。综上可知,中航四维公司与图符公司之间就涉案航空摄影项目的实施构成转包。图符公司主张其已就民事诉讼中自认的转包关系予以否认,并称其自认系基于诉讼便利原则进行谎称的意见,本院认为,当事人在诉讼中应遵循诉讼诚信原则,如实陈述案件事实,不得虚假陈述。本案是否属于转包关系应以案件事实为依据,不因上诉人在民事诉讼中的否认而变更。国家测绘局认定中航四维公司与图符公司之间属于转包关系事实清楚,证据充分,故对图符公司的前述主张本院不予支持。

关于焦点问题二,图符公司是否无测绘资质从事了测绘活动问题。依据2002年测绘法第二十二条之规定,国家对从事测绘活动的单位实行测绘资质管理制度。从事测绘活动的单位应当具备法定条件,并依法取得相应等级的测绘资质证书后,方可从事测绘活动。本案中,图符公司与中航四维公司签订了《航空摄影合同》,根据该合同所约定的内容,乙方图符公司负责严格按照合同约定的及相关文件所确定的技术要求实施航空摄影并向甲方中航四维公司交付其完成的成果资料。双方签订的《重庆市航空摄影合同补充协议》显示,乙方承担的甲方的重庆摄区航空摄影项目已于2013年12月全部提前一年超额完成,并在补充协议后整理完成全部重庆摄区资料并移交甲方。由此可知图符公司已实际履行了双方签订的航空摄影合同,从事了航空摄影及其他工作,故应认定其从事了测绘活动,图符公司当庭自认无测绘资质,国家测绘局在被诉通报中认定图符公司无测绘资质从事了测绘活动具有事实依据,本院应予支持。图符公司关于其主要负责飞机协调工作的主张与事实不符,本院不予支持。

关于焦点问题三,被诉通报系针对图符公司和中航四维公司作出,内容具有可分性,中航四维公司可针对有关其权益事项另行寻求救济。本案系图符公司就被诉通报中涉及该公司的事项提起的诉讼,并无依法应当通知参加诉讼的第三人,故一审法院未追加第三人并无不当,本院应予支持。图符公司关于一审遗漏第三人,审理程序违法的主张不能成立,本院不予支持。

另,上诉人提出的有关赔偿的上诉请求超出了本案的审理范围,一审法院亦已就图符公司提起的行政赔偿诉讼进行了审理和判决,故对该上诉请求本院不予审理。

综上,一审法院判决驳回图符公司的诉讼请求正确,本院应予维持。北京图符公司的上诉请求不能成立,本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:

驳回上诉,维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元,由上诉人图符(北京)航空遥感信息技术有限公司负担(已交纳)。

本判决为终审判决。

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