商住楼楼间距合法性审查的标准

【裁判要点】

商住楼底部数层为经营门店，上部数层为住宅，当许可所建楼房与该商住楼之间的距离能满足最底层住宅户窗台面的日照时间时，规划部门颁发的《建设工程规划许可证》的行为即属合法有效。

【案情】

　　原告：周大勇等12户秦州区兰天新华苑1号楼业主。

　　被告：甘肃省天水市规划局。

　　第三人：甘肃天嘉交通运输集团有限公司。

　　甘肃省天水市秦州区人民法院一审认定：秦州区兰天新华苑住宅小区1号11层商住楼，北侧临街，底部1层、2层均为面街商铺，3层以上为住宅，原告为3层以上的住户。第三人拟在该处南邻的本单位家属院集资修建职工住宅条式楼3栋，报建后获得定址建设、规划建筑方案的设计、准许进行项目前期准备工作的批准。被告进行了相关材料的审核，规划批准了建设工程定位红线图，1号楼为4跃5层，2号楼为5跃6层，3号楼为5跃6层楼。其中3号楼与1号商住楼西头间距最小为11.2米，东头间距最大为16.79米。2005年3月2日给第三人发放了天规发（2005） 09号《建设工程批准书》准予建设，注明凭此书进行前期准备施工、招标、定位放线等，验线合格后再核发《建设工程规划许可证》。2007年1月18日，天水市建设局组织专家组对1号、2号、3号住宅楼工程进行了初步设计技术咨询审查，同意初步设计并提出了部分意见，要求第三人在施工图设计中予以修改和完善。嗣后，原告多次向有关单位信访反映建设工程楼间距的问题，被告责成第三人委托相关资质单位对3号楼与1号商住楼间的日照时间进行分析和校核，通过天水市建筑勘察设计院的测算做出的《日照分析计算报告》、天水市城乡规划设计院校核作出的《日照分析结果校核意见书》“拟建3＃职工集资住宅楼对北侧11F商住楼1、 2层有日照影响，不满足大寒日日照3小时的标准，但1、 2层为商业用房，所以不考虑日照要求，3F以上住宅均满足大寒日日照3小时的标准”的校核结论，被告即向天水市信访局作了书面答复，认为规划设计符合规范，并送达给原告。2009年12月24日，被告对该建设工程颁发了规建字第2009-132号《建设工程规划许可证》。由于原告继续信访，被告在2010年4月9日再次给省人大常委会、市信访局作了内容基本相同的书面信访答复并送达原告。原告遂向法院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的建设工程批准书。通过被告提交的举证材料，证实本案涉及的建设工程，被告已颁发了规建字第2009-132号本规划许可证。原告即请求依法撤销被告给第三人颁发的该规划许可证，判令被告重新作出规划行为。

　　原告诉称，2009年5月，原告发现第三人拟建设的3号住宅楼与原告的1号商住楼间距太小，3号楼建成后势必影响通风、采光、救援通道等合法权益，给原告和第三人的住户造成不可估量的损失，即多次向有关部门反映。2010年4月6日，第三人建设工程项目全面开工，4月9日被告才给原告答复建设工程设计规划已经在2005年3月审批办理完毕，3号楼对1号商住楼的日照采光没有影响，符合技术规范要求，审批依据充分，程序合法。原告认为被告的执法程序有瑕疵，没有按照1号商住楼底部1层测试日照时间、楼间距没有按原告在互联网上查出的1:1.2的标准执行，审批手续未公告公示，日照校核单位校核的计算结果、分析结论“基本准确”的含义不明确、校核单位的资质等存在问题，严重影响了其合法权益。请求法院撤销规划批准书，通过被告提交的证据证明，规划批准书为批准建设项目可以进行前期准备工作的文件，有效期为半年，而本案涉及的建设工程被告已经颁发了规划许可证。故原告补正诉讼请求，请求人民法院撤销被告给第三人颁发的2009-132号规划许可证，判令被告重新作出规划行为。

　　被告市规划局辩称，本案涉及的建设工程第三人在2002年就开始筹建，为职工集资建设的1号、2号、3号楼，项目报建、审批所需材料、资料齐全，其中3号楼建筑设计为5跃6层，由于拆迁工作拖延，影响了工程建设进度。2009年5月，第三人的开工准备工作基本就绪，相邻的兰天新华苑1号商住楼部分业主多次上访反映该建设工程，将影响其通风、采光、通道等问题，被告接访后高度重视，重新查阅了所有报建材料，由有资质的单位对日照时间进行了校核分析，校核证实日照时间符合《城市居住区规划设计规范》标准，日照要求均满足大寒日不低于3个小时的国家标准，据此，规划设计批准的楼间距符合规定；原告提出的日照确定楼间距应当从1号商住楼的底部1层为准的理由没有依据，3层以上才是住宅，日照要求是针对住宅而言，商铺的日照时间规划设计规范中没有规定，被告以3层以上住宅规划设计批准的楼间距符合规定；消防通道符合要求，已得到消防部门的审核批准，故，原告的通风、采光、救援通道均没有受到影响。2009年12月24日，被告给第三人颁发了2009-132号建设工程规划许可证。由于原告信访件内容一样，信访受理机关不同，批转被告办理并答复信访人的时间也不同，原告初始信访时规划许可证尚未颁发，答复内容不可能出现工程有规划许可证的内容，之后收到的信访件对其答复与初始信访内容基本相同，三次信访答复被告都及时送达给了原告。原告的诉讼请求没有法律和科学依据，楼间距的确定以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防灾、视觉等因素确定，原告无证据证实建设工程楼间距国家有1:1.2之规定，更没有有资质的专业机构作出楼间距不符合建筑设计规范的鉴定；2004年8月之前日照时间的确定是手工操作计算，没有计算机分析软件，2004年8月后用国家标准《鸿业日照评估与分析软件》，参照兰州市规划局制定的《兰州市建筑日照分析管理办法》（试行），由具有乙级以上资质的规划设计单位进行计算机日照分析计算校核，天水市城乡规划设计院有甘肃省建设厅颁发的城乡规划编制资质乙级证书，因此，日照校核资质正确，原告提出要求解释校核单位在校核意见书中对日照时间计算结果、分析结论为“基本准确”的含义，被告无权利回答，被告只采信通过校核得出的最终意见；本案的建设项目规划设计在2005年已审批，当时执行的依据对公示无要求，被告执法程序不存在瑕疵，规划行为程序合法，规划内容符合规范，未侵犯原告的权益，应驳回原告的诉请，维持被告颁发的2009-132号规划许可证。

　　第三人天嘉公司述称，建设工程为职工集资住宅楼，土地使用合法，建设用地原为本单位的职工家属院，在2002年至2004年办理了国有土地使用证三本，证书编号相同，宗地位置、面积不同，各为2767平方米、1688平方米、1040平方米。由于本次建设工程的需要，在2008年9月26日被政府调整用地，将面积为1688平方米的土地证收回，颁发了使用面积为574平方米的国有土地使用证。被告规划行为合法，规划所需的各项审批手续和材料齐全，原告起诉没有依据，应驳回原告的诉请。

【审判】

　　甘肃省天水市秦州区人民法院审理认为，对城乡规划区内建设工程依法进行规划设计的审核、审批、颁发建设工程规划许可证，是被告的法定职责。本次行政争议因第三人建设的3号5跃6层住宅楼与原告的1号商住楼间距规划行为而引起，按照2002年版《城市居住区规划设计规范》5.0.2条，对住宅建筑的规范设计“住宅间距，应以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防灾、管线建设、视觉卫生等要求确定”的规定，日照时间的设计是确定住宅楼间距首先考虑的基础因素，这不包括商业用房，按照设计规范的要求。本案原告居住的1号商住楼，底部第1层、第2层均为商业用房，第3层为住宅，按照第3层住宅确定和分析计算、校核日照时间，符合设计规范的规定；本案建设工程土地使用合法，建设工程和项目分别通过了被告和相关职能部门的工程规划许可、基建计划立项、规划设计方案初审、复审，施工图设计审查，消防部门审查批准的红线定位图的审核，取得建设项目批准书，通过有资质的设计、校核单位对日照时间的分析和校核，被告审核定位的楼间距，程序合法，证据充分；2005年3月2日本案涉及的建设工程已经获得批准，2007年12月31日废止的《中华人民共和国城市规划法》和1997年修正实施的《甘肃省实施城市规划法办法》均没有规定规划公示的程序，遵循行政案件对被诉具体行政行为合法性审查的原则，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，颁发给第三人的2009-132号规划许可证，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予支持。原告的诉讼请求和理由，于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，维持被告天水市规划局2009年12月24日颁发给第三人的规建字第2009-132号《建设工程规划许可证》。

（作者：彭爱铭 石亚敏，作者单位：天水市泰州区人民法院）