高宝坤诉中国证券监督管理委员会证券行政复议案

【裁判要点】

1.行政机关履行法定职责，其首要任务在于维护公共利益。为此，行政机关需要对多元利益进行综合考量和权衡，并在此基础上合理配置和使用行政资源，以确保其监管职责能够得以全面有效的行使，公共利益能够得到有效的保护。不特定相关公众基于行政机关对行政管理秩序的维护而客观上获得的利益，属于“公共利益的片断”，即所谓“反射利益”,尚不足以构成行政复议法上所指的合法权益。只有当行政机关不仅有为不特定相关公众的共同利益，更有为特定个人利益而启动行政程序的法定义务时，行政机关履行职责才具有保护个人合法权益的功能，特定主体方有资格基于个人利益而请求行政机关履行职责。

2.证券监管并不直接对个别投资者所涉及的权利冲突和市场纠纷进行考量和处理，其保护的投资者合法权益，应当且仅应当是所有不特定证券投资者的集合性权益。证券监管机关不负有基于个别举报投诉而启动行政调查程序的法定义务。因此，个别投资者并不具有要求证券监管机关为其个人利益而履行监管职责的请求权。个别投资者与其他市场主体之间的具体权利冲突和纠纷，则应当通过相应的法律救济途径予以解决。

北京市高级人民法院

行 政 判 决 书

（2017）京行终4762号

上诉人（一审原告）高宝坤，男，1952年10月3日出生，住江西省南昌市。

被上诉人（一审被告）中国证券监督管理委员会，住所地北京市西城区。

法定代表人刘士余，主席。

委托代理人陈绪旺，中国证券监督管理委员会工作人员。

委托代理人付宇，中国证券监督管理委员会工作人员。

上诉人高宝坤因行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）（2017）京01行初764号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

2017年6月20日，中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）就高宝坤针对中国证券监督管理委员会湖北监管局（以下简称湖北证监局）作出的（2010）鄂证监信复字第93号《信访事项答复函》（以下简称涉案答复函）提出的行政复议申请作出〔2017〕82号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认为：湖北证监局在收到高宝坤的材料后，对属于其监管职责范围内的高宝坤反映事项进行了核查，并就核查结论给予书面答复。高宝坤以湖北证监局未告知其反映事项的核查结论为由，针对涉案答复函，时隔近七年向中国证监会申请行政复议，且无其他正当理由，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条、第九条的规定，并参照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，已超过法定期限。综上，高宝坤提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条规定的受理条件。中国证监会根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回高宝坤的复议申请。高宝坤不服，诉至一审法院，请求撤销被诉复议决定。

一审法院经审理查明：2010年5月31日，高宝坤到中国证监会反映桑德环境资源股份有限公司董事长文一波的有关问题，举报文一波贿赂政府官员、银行人员、串通法院等事项，以及文一波在2002年资产重组过程中涉嫌出具虚假询证函、在2006年南昌象湖污水厂土建工程报表中涉嫌虚假陈述等事项。中国证监会将高宝坤反映的材料转到湖北证监局，湖北证监局于2010年7月13日向高宝坤作出涉案答复函。答复的主要内容是：一、举报文一波贿赂政府官员、银行人员、串通法院等事项不属于湖北证监局的受理范围，请向其他机关进行举报；二、文一波在2002年资产重组过程中涉嫌出具虚假询证函、在2006年南昌象湖污水厂土建工程报表中涉嫌虚假陈述等事项，正在调查中。如高宝坤有其他资料能够证明文一波违反了相关法律法规，请进一步提供，以便于我局进行调查。高宝坤不服涉案答复函，以湖北证监局为被申请人向中国证监会提出行政复议申请，请求撤销涉案答复函，并对其举报事项重新进行立案调查。中国证监会于2017年4月21日收到高宝坤提交的行政复议申请书，于同年6月20日作出被诉复议决定，并于同月21日以邮寄方式向高宝坤送达，高宝坤于同月23日签收。

一审法院认为，本案中，湖北证监局作出的涉案答复函，系行政机关就当事人的举报所作出的答复，而高宝坤针对该答复申请行政复议的目的，在于要求湖北证监局就其举报的上市公司董事长的违法行为履行立案查处的监管职责。行政复议法第二条明确规定了公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以依据该法申请行政复议。因此，行政复议制度具有救济个人合法权益的属性，行政复议的申请人能够主张个人具有法律上值得保护的合法权益，应为行政复议法实施条例第二十八条第二项所规定的“具有利害关系”的要件之一。据此，被诉复议决定是否合法的关键，即在于高宝坤以其主张的个别投资者地位，是否具有进一步通过行政复议等法律途径，要求湖北证监局履行监管职责的请求权。

首先，行政机关履行法定职责，其首要任务在于维护公共利益。为此，行政机关需要对多元利益进行综合考量和权衡，并在此基础上合理配置和使用行政资源，以确保其监管职责能够得以全面有效的行使，公共利益能够得到有效的保护。不特定相关公众基于行政机关对行政管理秩序的维护而客观上获得的利益，属于“公共利益的片断”，即所谓“反射利益”,尚不足以构成行政复议法上所指的合法权益。只有当行政机关不仅有为不特定相关公众的共同利益，更有为特定个人利益而启动行政程序的法定义务时，行政机关履行职责才具有保护个人合法权益的功能，特定主体方有资格基于个人利益而请求行政机关履行职责。

其次，证券监管机关应当且仅应当为整个证券市场之秩序及所有投资者之共同利益而依法全面履行其监管职责。根据《中华人民共和国证券法》第一条的规定，证券监管机关履行监管职责，毋庸置疑具有保护投资者合法权益的功能，此亦为证券监管的核心功能之一。但证券监管并不直接对个别投资者所涉及的权利冲突和市场纠纷进行考量和处理，其保护的投资者合法权益，应当且仅应当是所有不特定证券投资者的集合性权益。证券监管机关通过对证券市场依法实施有效的监管，维护有序的市场秩序，保障所有的投资者能够公平地参与市场竞争，从而实现对所有投资者共同权益的平等保护。证券监管机关不负有基于个别举报投诉而启动行政调查程序的法定义务。因此，个别投资者并不具有要求证券监管机关为其个人利益而履行监管职责的请求权。个别投资者与其他市场主体之间的具体权利冲突和纠纷，则应当通过相应的法律救济途径予以解决。

综上，高宝坤基于个别投资者的地位，通过行政复议途径要求证券监管机关履行监管职责所保护的利益仅为“反射利益”，尚不构成行政复议法所保护的合法权益，其不具有通过行政复议途径要求湖北证监局履行监管职责的请求权。湖北证监局作出的涉案答复函以及高宝坤所称的不履行法定职责行为均不会影响其合法权益，即高宝坤与上述行为不具有法律上的利害关系。故，高宝坤的行政复议申请不符合行政复议法实施条例第二十八条第二项所规定的受理条件。被诉复议决定依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项驳回高宝坤的行政复议申请并无不当。中国证监会作出被诉复议决定符合法定程序，并无违法之处。高宝坤的相关诉讼理由，均缺乏事实及法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回高宝坤的诉讼请求。

高宝坤不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实及适用法律错误，请求二审法院：1.撤销一审判决，撤销被诉复议决定；2.将湖北证监局列入本行政诉讼案的共同被告；3.公开审判，传唤文一波到庭，接受法庭调查、问询、对质；4.按刘士余“从严、零容忍”新政，判决本举报连同案卷，由湖北证监局移交证监会稽查局，按照举报的行政程序受理立案；5.中国证监会承担其举报、诉讼费用2万元。

中国证监会答辩认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。

本院另查明，高宝坤在一审起诉状及庭审中均认可其于2010年7月已经收到涉案答复函。

本院认为，行政复议法第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。行政复议法实施条例第十七条规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。本案中，根据审理查明的事实，湖北证监局于2010年7月13日向高宝坤作出涉案答复函，高宝坤当时已经知道涉案答复函的内容。涉案答复函中并未告知高宝坤申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，故可以参照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，自高宝坤知道涉案答复函之日起，适用2年的行政复议申请期限。高宝坤于2010年7月收到涉案答复函，于2017年4月向中国证监会提出行政复议申请，已明显超过行政复议申请期限，不符合行政复议法实施条例第二十八条第四项规定的受理条件，故中国证监会依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回高宝坤的复议申请并无不当，被诉复议决定的作出亦符合法定程序。综上，一审法院判决驳回高宝坤的诉讼请求结论正确，本院应予维持。高宝坤的上诉理由和请求缺乏事实及法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人高宝坤负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审判长　　娄宇红

审判员　　霍振宇

审判员　　 刘天毅 

二〇一八年一月九日

书记员　　路　陶