山东高院案例：闫某某诉潍坊市人民政府房屋拆迁补偿协议案

【裁判要点】

行政协议作为一种较为新型的行政管理手段，以协商方式约定行政机关和行政相对人的权利义务关系，促使协议双方按照约定履行各自义务，有利于化解矛盾、减少争议。在房屋征收拆迁过程中，行政机关通过行政协议约定拆迁安置补偿事项，既要符合法律规定，又要切实维护被征收人的合法权益，尽量避免出现遗漏约定事项的情形。

山东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2017）鲁行终96号

上诉人（原审被告）潍坊市人民政府，住所地潍坊市奎文区胜利东街99号。

法定代表人刘曙光，市长。

委托代理人王涛，潍坊火车站广场开发管理办公室工作人员。

委托代理人冯东，山东鸢都英合律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）闫洪先，男，汉族，潍坊泰鸿拖拉机有限公司总经理，住潍坊市潍城区。

委托代理人于子龙，山东瑞诺律师事务所律师。

委托代理人崔光胜，山东瑞诺律师事务所律师。

闫洪先诉潍坊市人民政府（以下简称潍坊市政府）房屋拆迁行政协议、行政赔偿一案，潍坊市中级人民法院于2016年9月2日作出（2015）潍行初字第55号行政判决，原审被告潍坊市政府不服,向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院查明：2003年9月23日，被告潍坊市政府以潍政办发［2003］150号文件设立潍坊火车站开发建设领导小组办公室（以下简称火车站开发办），由火车站开发办按照潍坊市政府和潍坊火车站广场开发建设领导小组的授权负责落实潍坊火车站广场开发建设的有关工作和事宜。原告闫洪先在潍坊火车站广场开发建设区域内拥有房产一套，面积为145.36平方米，房屋用途为营业性质。2006年6月8日，火车站开发办与原告协商签订房屋拆迁安置补偿协议，约定：一、火车站开发办以面积为145.36平方米的房屋给予安置，在建设街以南、原土产保留沿街营业楼以北、沿青年路位置为原告提供安置经营性房屋，层高1层不变。在145.36平方米建筑面积部分内拆一补一，不找差价；二、火车站开发办安置原告房产所建的安置房若因规划和设计等方面的原因超出面积145.36平方米的部分，原告按土地成本（该土地拍卖价格）加上建安成本加上5%的开发利润所合成的价格进行购买。2007年7月1日交付使用，最长可延长1个月。火车站开发办负责办理房产证、土地证，原告不承担任何费用；三、原告自2006年6月10日开始自行搬迁腾空房屋，5日搬迁完毕，并保持建筑物完整，交出房产证及房屋钥匙，由火车站开发办组织拆除。协议签订之后，原告按照协议搬迁腾空了房屋。因被告一直未按协议约定交付安置房屋，2015年1月27日，火车站开发办与原告经协商又签订了安置房交接协议，协议约定：一、安置房位置和面积：安置房位于潍城区青年路1299号（茶都大街以南、东新街以北、沿青年路西侧冠宇花园2-16，一层），建筑面积146.31平方米；二、交接时间及有关事项：双方于2015年1月27日交接，火车站开发办协助办理房产证，承担办证费用；三、有关问题的处理：原签订的房屋拆迁安置补偿协议中就房屋安置问题在房屋交接后终结。对原告按有关法律规定提出的安置补偿费和相关损失赔偿的问题，因协议中未涉及，双方一致同意将该争议问题提交潍坊市仲裁委员会仲裁。该安置房交接协议签订之后，因双方仍未履行交付、接收房屋义务，原告于2014年12月24日就拆迁安置补偿问题向潍坊仲裁委员会申请仲裁，并于2015年4月10日撤回仲裁申请。遂后，原告向法院提起行政诉讼。诉讼中，原告主张其搬迁腾空房屋的时间为2006年6月10日，并同意计算其临时安置费、停产停业损失的起止时间为2006年6月10日起至2015年8月30日止。同时，原告主张要求被告赔偿因逾期安置给原告造成的经济损失包括搬迁费、临时安置费、停产停业损失共计人民币1803239.23元。被告对原告搬迁腾空房屋的时间为2006年6月10日的事实未提出异议。原告于2015年11月25日向法院出具《房屋接收情况说明》一份，表示其在2015年10月28日已经接收2015年1月27日安置房交接协议约定的安置房屋。被告主张火车站开发办于2015年10月23日向原告发送了交房通知，并于当日交房。

经原审法院委托，潍坊乾业立信资产评估土地房地产估价有限公司（现更名为山东乾业土地房地产资产评估有限公司）于2016年1月18日出具了《资产评估报告书》，评估结论为：闫洪先位于潍城区建设街4号1号楼房屋2006年6月10日至2007年8月1日期间停产停业损失的评估价值为66676元，2007年8月2日至2015年8月30日停产停业损失的评估价值为471613元，评估总价值为538289元。

原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议不服提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第十一条第一款的规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。本案中，被告潍坊市政府设立的火车站开发办与原告因房屋拆迁安置问题达成了房屋拆迁安置补偿协议，该协议属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议，原告对被告不按照该协议约定履行义务而提起诉讼，应当属于行政诉讼的受案范围。被告认为本案应当属于民事案件的主张及理由不成立，依法不予支持。

2003年9月23日，被告潍坊市政府设立的火车站开发办为了落实潍坊火车站广场开发建设工作，需要拆迁原告闫洪先的营业房屋，为此，火车站开发办与原告协商签订了房屋拆迁安置补偿协议，该协议系火车站开发办与原告闫洪先的真实意思表示，内容不违反当时仍然施行的2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》及相关法律法规的效力性强制性规范，协议合法有效，双方均应依约履行。原告按照协议搬迁腾空了房屋，但被告一直未交付约定的安置房屋，被告应及时依约交付安置房。原告起诉要求被告交付安置房，证据充分、理由正当，应予支持。因被告与原告就交付安置房问题于2015年1月27日补充签订了安置房交接协议，并且原告已经按照该安置房交接协议接收了位于潍城区青年路1299号（茶都大街以南、东新街以北、沿青年路西侧冠宇花园2-16，一层），建筑面积146.31平方米的安置房屋，对被告已经依约履行了为原告交付安置房屋义务的事实予以确认，无需再判决被告履行交付安置房屋的义务。

原告依约将房屋搬迁腾空交给被告拆迁以后，被告应当依约及时交付安置房屋，但是，被告没有及时依约履行相关义务，直至原告对本案提起诉讼后于2015年10月份才完成交付安置房屋的义务，被告造成了原告的损失，且该损失没有约定的和法定的免责事由，原告自身没有过错，因此，被告应补偿原告相应的经济损失。由于被告与原告签订的房屋拆迁安置补偿协议中只对安置用房的面积、地点、交付时间及搬迁期限问题作出了相关约定，而对因拆迁造成的损失及违约责任问题未作出约定，为此，依据《中华人民共和国合同法》第一百二十二条“因当事人一方的违约行为，侵害对方人身、财产权益的，受损害方有权选择依照本法要求其承担违约责任或者依照其他法律要求其承担侵权责任”的规定，被告应当依据拆迁相关法律、法规、规章及规范性文件的规定补偿原告的经济损失，并应当按照现行标准予以计算补偿数额。除要求被告交付安置房屋外，原告诉请的损失包括三项，即搬迁费、临时安置费、停产停业损失共计人民币1803239.23元，原告同时主张计算其相关损失的起止时间为2006年6月10日起至2015年8月30日止。其中第一项搬迁费问题，依据2015年3月1日实施的《山东省国有土地上房屋征收补偿条例》第二十七条的规定，因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费。依据该条例第三十六条的规定，搬迁费、临时安置费、停产停业损失补偿费的具体标准，由设区的市人民政府制定并向社会公布。依据2015年9月3日开始执行的潍坊市发展和改革局、潍坊市财政局、潍坊市住房和城乡建设局《关于继续执行市区房屋征收搬迁、临时安置、停产停业损失补偿以及其他相关费用标准的通知》第一条的规定，非住宅房屋搬迁费，按房屋权属证书或房屋登记簿记载建筑面积每平方米10元，故被告应支付原告房屋搬迁费1453.6元。其中第二项临时安置费问题，依据《山东省国有土地上房屋征收补偿条例》第二十八条的规定，征收住宅房屋，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费，故原告要求被告对其非住宅房屋支付临时安置费的主张，于法无据，不予采纳。其中第三项停产停业损失问题，依据《山东省国有土地上房屋征收补偿条例》第二十九条的规定，因征收非住宅房屋给被征收人造成停产停业损失的，房屋征收部门应当向被征收人支付停产停业损失补偿费；被征收人选择房屋产权调换的，按照补偿协议约定的过渡期限支付停产停业损失补偿费；被征收人选择房屋征收部门提供的周转用房的，不支付停产停业损失补偿费。因房屋征收部门的责任延长过渡期限的，自逾期之日按照标准双倍支付停产停业损失补偿费；被征收人选择房屋征收部门提供的周转用房的，自逾期之日起按照标准支付停产停业损失补偿费。同时依据该条例第三十六条及潍坊市发展和改革局、潍坊市财政局、潍坊市住房和城乡建设局《关于继续执行市区房屋征收搬迁、临时安置、停产停业损失补偿以及其他相关费用标准的通知》第三条的规定，因征收非住宅房屋造成停产停业损失的，补偿金额可以由征收当事人协商确定。协商不成，被征收人选择产权调换的，由房地产价格评估机构根据房屋征收前的效益、停产停业期限等因素评估确定。依据上述规定，被告应当按照补偿协议约定的过渡期限支付停产停业损失补偿费，并自逾期之日按照标准双倍支付停产停业损失补偿费，具体停产停业损失补偿数额依据房地产价格评估机构评估确定。按照原被告双方签订的房屋拆迁安置补偿协议、房屋实际交付时间及原告同意计算损失截止到2015年8月30日的事实，自2006年6月10日至2007年8月1日为正常过渡期限，此期间按标准支付；自2007年8月2日至2015年8月30日为逾期期间，此期间按标准双倍支付。潍坊乾业立信资产评估土地房地产估价有限公司出具的《资产评估报告书》评估结论为：闫洪先位于潍城区建设街4号1号楼房屋2006年6月10日至2007年8月1日期间停产停业损失的评估价值为66676元，2007年8月2日至2015年8月30日停产停业损失的评估价值为471613元，故被告应向原告支付停产停业损失补偿费共计66676+471613×2=1009902元。至于被告在答辩中称，其与原告签订的协议中并未约定逾期安置的经济损失赔偿问题，且原告拒收房屋，因此原告主张其赔偿经济损失无事实和法律依据，因被告主张原告拒收房屋未提交证据予以佐证，且其关于因协议未约定即不予赔偿的主张于法无据，因此，被告的该答辩理由不成立，依法不予采纳。综上所述，依据《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百零七条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条，《山东省国有土地上房屋征收补偿条例》第十七条、第二十七条、第二十九条、第三十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，《适用解释》第十四条、第十五条第一款、第十六条之规定，判决被告潍坊市政府给付原告闫洪先补偿款1011355.6元（搬迁费1453.6元、停产停业损失1009902元）。案件受理费13902元，司法鉴定费30000元由被告潍坊市政府负担。

潍坊市政府不服原审法院判决提出上诉，请求撤销原审法院判决，依法改判或发回重审。理由如下：1、原审法院判决认定事实不清。（1）火车站开发办与被上诉人签订的房屋拆迁安置补偿协议合法有效，双方均应依约履行，根据合同法意思自治原则，协议双方已协商一致仅以产权置换方式进行补偿，被上诉人主张停产停业损失无事实和法律依据。（2）上诉人已于2015年1月27日与被上诉人签订安置房交接协议，要求被上诉人接收安置房屋，但被上诉人基于物业费、额外补偿等种种理由怠于接收房屋，逾期扩大的损失应由被上诉人自行承担。2、原审法院判决适用法律错误。（1）最高人民法院1996年7月24日颁布的《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。因此，本案应属于民事案件而非行政案件，不应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项及《适用解释》第十一条第一款的规定。（2）本案房屋拆迁安置补偿协议没有约定上诉人需对营业损失等进行补偿，原审法院依据惩罚性条款判决上诉人对被上诉人逾期安置的营业损失予以双倍补偿，加重了上诉人的义务，显失公平。（3）本案的房屋拆迁安置补偿协议于2006年签订，应该按当时的标准及生活水平来认定损失补偿数额，原审法院依据2015年实施的《山东省国有土地上房屋征收补偿条例》、潍坊市发展和改革局、潍坊市财政局、潍坊市住房和城乡建设局《关于继续执行市区房屋征收搬迁、临时安置、停产停业损失补偿以及其他相关费用标准的通知》的相关规定认定损失补偿标准，适用法律错误。

被上诉人闫洪先未提交书面答辩意见。

各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。

本院认为：

一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、《适用解释》第十一条第一款的规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，当事人针对行政协议提起的诉讼属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，因潍坊火车站广场开发建设，上诉人授权火车站开发办与被上诉人签订房屋拆迁安置补偿协议，即属于上诉人为实现公共利益和行政管理目标与被上诉人订立的行政协议，因该协议的履行引起的纠纷属于行政诉讼的受案范围。最高人民法院1996年颁布的批复意见与《适用解释》第十一条第一款的规定不一致，应以《适用解释》的规定为准，上诉人认为本案应属于民事案件的上诉理由不能成立,不予支持。

二、关于上诉人是否应向被上诉人支付搬迁费、停产停业损失补偿费的问题。上诉人与被上诉人签订的房屋拆迁安置补偿协议仅约定了房屋的拆迁安置问题，未对因拆迁及逾期安置造成的损失补偿问题作出约定。根据双方于2015年1月27日签订的安置房交接协议以及被上诉人申请仲裁的事实来看，至被上诉人提起诉讼时双方仍未对拆迁损失补偿问题达成协议，故被上诉人有权对其因拆迁造成的损失向上诉人主张权利。根据《山东省国有土地上房屋征收补偿条例》第二十七条“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费”的规定，上诉人应向被上诉人支付搬迁费。该条例第二十九条规定,因征收非住宅房屋给被征收人造成停产停业损失的，房屋征收部门应当向被征收人支付停产停业损失补偿费；被征收人选择房屋产权调换的，按照补偿协议约定的过渡期限支付停产停业损失补偿费；因房屋征收部门的责任延长过渡期限的，自逾期之日按照标准双倍支付停产停业损失补偿费。据此，上诉人还应向被上诉人支付停产停业损失补偿费，并且应对超出过渡期限的停产停业损失予以双倍补偿。上述搬迁费和停产停业损失费均是上诉人作为拆迁主体应承担的法定义务，上诉人主张因协议中未约定不应承担该义务，缺乏法律依据。

三、关于被上诉人停产停业损失计算的截止时间和补偿标准问题。根据双方签订的房屋拆迁安置补偿协议，2006年6月10日至2007年8月1日为协议约定的正常过渡期间，此期间上诉人应按标准补偿被上诉人的停产停业损失。自2007年8月2日至上诉人实际向被上诉人交付安置房屋的时间为上诉人逾期安置的期间，该期间内上诉人依法应按双倍标准补偿被上诉人的停产停业损失。上诉人虽于2015年1月27日与被上诉人签订了安置房交接协议，但协议签订后并未实际交房，上诉人向被上诉人出具交房通知书的时间为2015年10月23日。鉴于被上诉人同意计算逾期停产停业损失的截止时间为2015年8月30日，上诉人亦未提供证据证明其在2015年8月30日之前履行了安置房交付义务，应当认定上诉人向被上诉人支付逾期停产停业损失费的截止时间为2015年8月30日。根据《山东省国有土地上房屋征收补偿条例》第三十六条及潍坊市发展和改革局、潍坊市财政局、潍坊市住房和城乡建设局《关于继续执行市区房屋征收搬迁、临时安置、停产停业损失补偿以及其他相关费用标准的通知》第三条的规定，被上诉人的停产停业损失应由房地产价格评估机构评估确定。原审法院判决根据潍坊乾业立信资产评估土地房地产估价有限公司出具的评估结论计算被上诉人的停产停业损失符合上述规定。上诉人既未申请重新评估，亦未提交证据推翻该评估结果，其主张原审法院判决对被上诉人停产停业损失的计算标准不合理，应以房屋拆迁安置补偿协议签订时的标准和生活水平计算被上诉人的停产停业损失，缺乏证据和法律依据支持。

综上，上诉人的上诉理由不成立，不予支持。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判决。

二审案件受理费13902元，由上诉人潍坊市人民政府负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　侯　勇

代理审判员　　宋海东

代理审判员　　赵轶宁

二〇一七年三月七日

书　记　员　　杨柳青