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深圳市福田区人民检察院诉深圳市城市管理局不履行法定职责案

2017年度广东法院行政诉讼十大典型案件之1

广东省高级人民法院公布(2018年8月23日)

【案件提要】

任何公民、法人或其他组织存在违法行为,行政机关都应当严格执法,平等对待,行政机关未及时履行法定职责的,应确认其怠于履行监管职责违法,以促使行政机关依法及时履行法定职责。

 

深圳市盐田区人民法院

(2016)粤0308行初2377号

公益诉讼人:深圳市福田区人民检察院。

被告深圳市城市管理局,住所地广东省深圳市福田区莲花街道莲花支路1004号城管大厦,统一社会信用代码11440300007541969A。

法定代表人王国宾,该局局长。

出庭负责人朱伟华,该局副局长。

委托代理人蔡舒川,该单位工作人员。

委托代理人黄晓军,该单位工作人员。

公益诉讼人深圳市福田区人民检察院(以下简称公益诉讼人)因认为深圳市城市管理局(以下简称被告)不履行法定职责,于2016年12月19日向本院起诉,本院于同日受理后,向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2017年6月15日公开开庭审理了本案,公益诉讼人委托代理人宋子建、曾红文,被告副职负责人朱伟华、委托代理人蔡舒川、黄晓军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

公益诉讼人诉称,2013年以来,武警广东边防总队第六支队(以下简称六支队)未经批准,在广东内伶仃岛-福田红树林国家级自然保护区(以下简称保护区)的凤塘河口西北侧搭建了两层临时性活动板房及篮球场等配套设施,并将保护区绿地进行水泥硬化。被告认定六支队占用保护区红线用地面积2554.94平方米。2016年11月18日,深圳市勘察研究院有限公司(以下简称市勘察研究院)出具的《福田自然保护区红线测量报告》证实六支队用房占用保护区红线用地面积62.84平方米。2016年10月31日,公益诉讼人向被告发出深福检行建(2016)3号《检察建议书》(以下简称《检察建议书》),督促其对六支队侵占保护区红线用地的违法行为依法履职。被告在收到《检察建议书》后至今未予以回复。2016年11月28日,经公益诉讼人现场调查,发现保护区内被侵占的绿地被部分填土复绿,但并没有铲除地面硬化的水泥而直接填土,不符合保护区复绿的要求。依据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条规定:“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动……”,六支队违法占用保护区的红线用地,毁坏绿地进行水泥硬化并建立营房,严重违反了上述规定。依据广东省林业局作出的《关于广东内伶仃福田国家级自然保护区管理局管理问题的批复》规定,该保护区的主管单位是深圳市农林渔业局,同时依据《中共深圳市委深圳市人民政府关于印发<深圳市人民政府机构改革方案>的通知》(深发2009第9号文)的规定,深圳市农林渔业局的林业管理职责已划归被告,因此,被告是涉案保护区红线用地的监管单位。被告应当依照《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条的有关规定,责令有关单位和人员停止违法行为,限期恢复原状或者采取其他补救措施,对自然保护区造成破坏的,还应当处以罚款。公益诉讼人认为,被告怠于行使职责,导致生态环境遭受破坏,严重损害公共利益,故提起公益诉讼,请求:1.确认被告对自然保护区红线用地被非法侵占的情形怠于履行职责的行为违法;2.判令被告限期依法履职:依法对违法行为人作出行政处罚;责令违法行为人停止违法行为,限期恢复原状或者采取其他补救措施。因被告在诉讼期间对违法行为人的违法行为进行了整改处理,为此变更诉讼请求为:确认被告对自然保护区红线用地被非法侵占的情形怠于履行职责的行为违法。

公益诉讼人向本院提交如下证据:1.《检察建议书》;2.送达回证,证据1、2证明公益诉讼人已于2016年10月31日对被告发出诉前《检察建议书》进行监督,督促被告尽快履行监管职责;3.《关于武警广东边防总队第六支队四中队营房用地情况说明》,证明六支队承认占用保护区面积;《4.关于广东内伶仃福田国家级自然保护区管理局问题的批复》,证明被告是保护区的行政主管部门;5.深圳市林业局关于解决广东边防总队第六支队占用福田国家级自然保护区红线用地问题的请示;6.六支队四中队营房占用福田保护区红线面积示意图,证据5、6证明2013年10月,六支队四中队在未经市政府相关部门和被告同意的情况下,在福田保护区凤塘河口西北侧搭建了两层临时性活动板房及篮球场等配套设施,其中占保护区红线面积2554.94平方米,一直作为六支队四中队的临时性用房使用至今。依据该文,被告发现六支队违法占用保护区面积时,该违法行为已经发生了2年11个月,但直到公益诉讼人发出《检察建议书》进行提醒和提起行政公益诉讼,亦即被告发文约三个月后,其仍然没有对六支队的违法占用面积进行清理复绿;7.深圳市规划土地监察局《关于依法查处广东边防总队第六支队占用福田国家级自然保护区红线用地问题的通知》,证明深圳市规划土地监察局收到被告的发文,对有关情况进行调查;8.环境保护部卫星环境应用中心2013-2015年广东省国家级自然保护区人类活动变化遥感监测报告,证明环保部卫星遥感中心监测保护区2013年以来新增人工设施1处,位于实验区,其它人工设施4处规模扩大,其中3处位于缓冲区,1处位于实验区;9.《关于广东省边防部队涉嫌违法占用国家级自然保护区红线用地的查处情况报告》,证明公益诉讼人发出《检察建议书》后,深圳市福田区城市综合管理行政执法局对六支队涉嫌违建情况进行调查;10.《关于武警广东边防总队第六支队四中队营房用地情况说明》;11.《关于我院依法履行法律监督职能维护深圳市福田区红树林国家级自然保护区的情况通报》,证据10、11证明公益诉讼人向六支队及其上级武警广东边防总队发出情况通报,要求其对占用保护区面积的情况及时进行整改;12.福田自然保护区红线测量报告,证明经被告下属的内伶仃福田国家级自然保护区管理局委托的市勘察研究院勘察六支队占用保护区红线面积62.84平方米;13.调查笔录,证明证人何贵先证实至2016年12月6日,被告仍然没有对保护区被硬化的面积进行破拆恢复,只是在水泥地上临时填土复绿,六支队占用保护区面积795平方米,并称之前的报告面积与795平方米的面积有出入,是因为之前是依据环境保护部卫星遥感报告进行推算的;14.现场照片;15.现场视频,证据14、15证明2016年12月15日被告在涉案地块水泥地上直接进行填土复绿。

被告辩称,一、公益诉讼人的证据材料中没有“提出检察建议且被告拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实”的证据,其诉求缺乏证据。二、对于自然保护区红线用地被非法侵占案件,被告一直积极履职直至问题解决,不存在违法行使职权或者不作为情况。六支队未经批准占用保护区红线内用地的起因是2013年上半年,深圳市重点工程项目深圳市地铁九号线工程占用了六支队四中队营区7400平方米,由于当时地铁九号线项目上马急、工期紧,经协调,福田区政府在福田自然保护区红线旁边临时安排一块用地作为六支队临时营房用地。2013年10月份,六支队在营房用地施工时越过保护区红线,占用了保护区的红线面积。被告发现红线范围被侵占后一直与六支队协调解决问题,其一直答复营房是临时性的,马上搬迁。考虑到部队的特殊性,在多次协调未果下,被告于2016年9月21日拟文《深圳市林业局关于解决广东边防总队第六支队占用福田国家级自然保护区红线用地问题的请示》,建议市政府召开协调会研究拆除位于福田保护区红线内的营房和篮球场等配套设施、恢复原状的问题。同年10月11日,被告召开由深圳市福田区人民政府(以下简称福田区政府)、深圳市规划和国土资源委员会(以下简称市规土委)、深圳市人居环境委员会(以下简称市人居委)、地铁集团和六支队等单位参加的协调会,会议要求“立即对六支队四中队占用福田保护区红线内土地的营房等人工设施进行拆除及复绿”。被告以上履职行为,均在公益诉讼人送达《检察建议书》之前完成。同年10月31日,被告收到《检察建议书》至12月19日公益诉讼人向法院提起行政公益诉讼期间,被告也一直在积极履职。同年11月7日,被告直属自然保护区管理局向地铁集团发函《广东内伶仃福田国家级自然保护区管理局关于协助尽快拆除六支队广东边防总队第六支队四中队营房占用福田红树林保护区土地的函》,要求地铁集团安排拆迁工作。同年11月8日,森林公安分局根据《林业行政处罚程序规定》第二十四条的规定,对六支队未经批准占用保护区红线面积的违法行为立为行政案件调查处理。同年11月18日,自然保护区管理局委托市勘察研究院对福田区自然保护区红线进行测量,并对坐标进行现场布点定位。同时委托深圳市农科园林装饰工程有限公司对实际占地面积进行测量,确定侵占面积为795平米。同年12月2日,占用保护区红线用地全部营房建筑物的拆除及全部裸露地面的临时复绿工作基本完成,人工硬化地面部分仍未完全恢复。同年12月19日,被告再次要求将红线用地内的人工硬化地面进行破拆。在积极履行职责的同时,被告也积极与公益诉讼人沟通,2016年12月12日,被告分管领导带队到公益诉讼人办公室当面汇报工作,同时先后三次函告公益诉讼人。三、自然保护区红线用地被非法侵占一案具有特殊性。一是违法行为人是六支队。六支队搬迁营房是配合政府重点工程项目地铁九号线工程。二是六支队侵占保护区红线用地不是为了个人利益,而是作为部队日常训练使用,是为了加强红树林边界管控,便于应急处理突发事件和巡逻管控。三是自然保护区红线范围均处于边防控制线内,自然保护区三个进出口均在六支队的控制下。以上的特殊情况,决定了被告在履行职责的过程中不可能采取强制手段来恢复保护区红线用地。因此,被告只能多次、反复的协调六支队自行退出保护区红线用地,并请示市政府进行协调。四、对本次公益诉讼,被告有不同的理解。(一)在自然保护区红线用地被非法侵占一案中,公益诉讼人在调查核实环节中,被告一直在依法履行职责,不存在不作为的情形,公益诉讼人应当根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第三十九条第二项的规定,终结审查。(二)公益诉讼人经过诉前程序后不应提起诉讼。被告在诉前程序的前后都履行法定职责,特别是被告收到公益诉讼人的《检察建议书》后,高度重视,立即对六支队立案查处,并组织对被侵占的区域进行复绿工作。先后两次到公益诉讼人处汇报履职工作,三次书面向公益诉讼人报告履职工作情况。因此,公益诉讼人依然提起诉讼显然违背了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定。(三)公益诉讼人提起公益诉讼后,根据被告积极履职的事实,应该撤回起诉。公益诉讼人变更诉求,撤回第二项诉求,说明公益诉讼人认为被告积极并充分履行职责,违法行为得到解决,国家和社会公共利益并没有受到侵害;然而,公益诉讼人在被告的申请下不愿意撤诉,依然保留着第一项诉求,即诉被告怠于履行职责,撤回第二项诉求和保留第一项诉求,这本身就是矛盾的。在此被告再次请公益诉讼人基于被告依法履职的事实,根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十九条的规定,撤回起诉。综上所述,公益诉讼人的诉讼请求不成立,请求依法予以驳回。

被告向本院提交如下证据、依据:1.《深圳市城市管理局关于对深圳市福田区人民检察院检察建议书整改落实情况的复函》,说明被告在积极的履职的同时也向公益诉讼人汇报;2.林业行政处罚立案登记表,证明被告对违法行为人作出了行政处罚的立案侦查;3.六支队四中队营房占用福田区保护区红线面积示意图;4.深圳市农科园林装饰工程有限公司《关于边防六支队人工设施实际占用福田红树林自然保护区红线内面积的情况说明》;5.六支队《关于武警广东边防总队第六支队四中队营房用地情况说明》(武警边六支函(2016)107号),证据3-5证明六支队使用红线范围内绿地的情况及目的;6.六支队占用保护区红线内的人工设施拆迁复绿应急整治工程监理报告,证明被告对被占用的红线范围内人工设施已经全部破拆并予以复绿;7.《不予林业行政处罚决定书》,证明被告执法部门对违法行为人作出不予行政处罚决定;8.被告2016年10月11日会议通知,证明在公益诉讼人于10月31日送达《检察建议书》之前,被告已经召集相关的职能部门相关的单位研究解决问题;9.深圳市机构编制委员会办公室《关于市农业局所属事业单位“八定”方案的批复》(深编办(1997)167号),证明被告负有管理的职能;10.广东省林业局《关于广东内伶仃福田国家级自然保护区管理局管理问题的批复》(粤林函(2004)1号),证明自然保护区管理局的职能;11.深圳市人民政府办公厅《关于印发市政府工作部门主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(深府办(2009)100号),证明被告的职责。

经庭审质证,本院对上述证据认证如下:公益诉讼人及被告提交的证据取得程序和收集方法合法,与本案具有关联性,均可以作为本案定案的依据。

经审理查明,2013年10月起,六支队因配合地铁建设,经福田区政府协调,临时将营房建在福田保护区旁,其中有部分建筑和设施建在保护区红线范围内。

2016年7月,环境保护部卫星环境应用中心发布《2013-2015年广东省国家级自然保护区人类活动变化遥感监测报告》,称监测表明,2013年以来,该保护区内新增其他人工设施1处,位于实验区;其他人工设施4处,规模扩大,其中3处位于缓冲区、1处位于实验区。

2016年10月31日,公益诉讼人向被告发出《检察建议书》,内容为:经公益诉讼人初步查明,六支队未经批准,在保护区红线内凤塘河口西北侧搭建了两层临时性活动板房及篮球场等配套设施,占用保护区红线面积3095.91平方米,其行为违反了《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国自然保护区条例》的有关规定,严重侵害了保护区生态环境;被告作为该保护区的行政主管部门,有职责对该违法行为进行查处,建议被告依据《中华人民共和国森林法》第四十四条、《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条的规定,勘测违法现场,责令有关单位和人员停止违法行为,责令依法赔偿损失,补种毁坏树木,并处以罚款,并要求被告在收到《检察建议书》后一个月内将办理情况进行书面回复。

同年10月31日,公益诉讼人向武警广东边防总队及六支队分别发出《关于我院依法履行法律监督职能维护深圳市福田区红树林国家级自然保护区的情况通报》。

同年11月8日,被告根据公益诉讼人发出的《检察建议书》,对六支队涉嫌破坏自然保护区资源的行为进行立案查处。

同年11月,市勘察研究院受广东内伶仃福田国家级自然保护区管理局委托,作出《福田区自然保护区红线测量报告》,载明该公司于同年11月18日测量部队用房占用保护区红线范围内的用地面积为62.84平方米。

同年11月20日,深圳市农科园林装饰工程有限公司向被告出具《关于边防六支队人工设施实际占用福田红树林自然保护区红线内面积的情况说明》,称经该公司现场实测,六支队人工设施实际占用保护区红线内面积795平方米。

同年12月6日,公益诉讼人向广东内伶仃福田国家级自然保护区管理局工作人员何贵先调查,何贵先称六支队自2013年8月左右起至今占用红树林保护区红线内用地面积约795平方米;2016年11月24日,在被告主持下,该保护区管理局对六支队的水泥地面进行临时填土、复绿,对水泥地面下一步再进行拆除。

同年12月20日,被告向公益诉讼人复函称:六支队未经批准占用保护区红线内用地的起因是地铁施工征用六支队用地,经协调,福田区政府在保护区红线边补偿了一块用地作为六支队营房用地,该支队在营房用地施工时越过保护红线,占用了保护区的红线面积,被告已于同年10月11日与福田区政府、市规土委等单位召开协调会,会议要求“立即对六支队四中队占用福田保护区红线内土地的营房等人工设施进行拆除及复绿”。同时,被告委托市勘察设计院对六支队占用福田保护区红线土地内的人工设施面积进行现场勘查,核查结果为六支队占用保护区红线违规修建人工设施面积795平方米。收到《检察建议书》后,被告下属森林公安分局于11月8日对六支队未经批准占用保护区红线面积的违法行为立为行政案件调查处理,敦促六支队立即启动拆迁复绿应急整治工作。12月2日,占用保护区红线用地全部营房建筑物的拆除及全部裸露地面的临时复绿工作已完成。因人工硬化地面部分尚未完全恢复,被告于12月19日再次要求将红线用地内的人工硬化地面进行破拆,并要求在2016年12月23日前将此地块建设成为永久绿地,彻底恢复生态原状。

在本案审理过程中,六支队占用保护区红线范围内的板房、车棚、混凝土场地等人工设施于2016年12月被拆除,至2016年12月27日,被占用土地已经复绿。2017年1月9日,被告以深圳市城市管理行政执法局的名义对六支队作出《不予林业行政处罚决定书》,认定六支队在福田国家级自然保护区红线范围内违规修建人工设施面积795平方米,破坏了自然保护区资源;鉴于违法行为轻微,依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第二项的规定,决定不予林业行政处罚。2017年4月14日,公益诉讼人向本院提出撤回原第二项诉讼请求,保留第一项诉讼请求。庭审中,公益诉讼人与被告均确认六支队占用保护区红线范围内的用地面积为795平方米。

又查,在公益诉讼人发出《检察建议书》之前,被告于2016年9月21日向深圳市人民政府提交《深圳市林业局关于解决广东边防总队第六支队占用福田国家级自然保护区红线用地问题的请示》,称:2013年10月,六支队四中队在未经市政府相关部门和被告同意的情况下,在福田保护区搭建了两层临时性活动板房及篮球场等配套设施,其中占保护区红线面积2554.94平方米,一直作为六支队四中队的临时性用房使用至今;建议市政府召开由市规土委、市人居委、福田区政府等单位及六支队参加的会议,研究拆除红线内营房和篮球场等配套设施、恢复原状。同年10月11日,被告组织召开了由上述单位及六支队、地铁集团等参加的协调会。

另查,《深圳市内伶仃岛-福田国家级自然保护区管理规定》(深圳市人民政府令第234号)第四条规定,“广东内伶仃岛-福田国家级自然保护区管理机构具体负责自然保护区的日常管理工作。林业、海洋、环境保护、规划国土、公安等部门应当按照各自的职责,共同做好自然保护区管理工作。”《中华人民共和国自然保护区条例》第八条第四款规定,“县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。”《深圳经济特区城市管理综合执法条例》第九条第二项规定,“综合执法的职责范围包括:(二)根据林业管理方面的法律、法规、规章,对违反林业管理规定的行为进行查处。”第十条第二项规定:“市综合执法部门的主要职责是:(二)办理全市跨区案件,重大或者复杂案件以及市人民政府交办的案件。”深圳市人民政府办公厅《关于印发市政府工作部门主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(深府办(2009)100号)中“深圳市城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定”载明“划入原市农林渔业局的林业管理职责,……负责组织实施公共绿地、公园建设和管理,……指导湿地类型自然保护区的建设和管理等工作。”

本院认为,根据《深圳经济特区城市管理综合执法条例》第九条第二项、第十条第二项,《中华人民共和国自然保护区条例》第八条第四款,《深圳市内伶仃岛-福田国家级自然保护区管理规定》第四条、深圳市人民政府办公厅《关于印发市政府工作部门主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定,可以确认被告是自然保护区的监管单位,属于《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十四条规定的对生态环境和资源保护行使职权或者负有行政职责的行政机关,是本案的适格被告。

关于本案公益诉讼是否符合起诉条件的问题。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条规定:“经过诉前程序,行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,人民检察院可以提起行政公益诉讼。”本案中,公益诉讼人在2016年10月31日发出检察建议后,被告在超过一个月后于12月20日才回函,且被侵占的红线内用地尚未修复,公共利益还处于被侵害状态,故公益诉讼人于2016年12月19日提起本案诉讼时符合《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条规定的起诉条件。

关于被告是否怠于履行法定职责的问题。根据以上查明的事实,六支队违反《深圳市内伶仃岛-福田国家级自然保护区管理规定》第九条第二款的规定,自2013年起未经批准违法占用福田红树林自然保护区红线内795平方米用地,毁坏绿地建立营房、铺设水泥地面等,其行为违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条关于禁止在自然保护区内进行砍伐、开垦等活动的规定。基于任何人都不享有超越法律之外的特权之原则,对该违法行为,被告应当及时制止,依法立案查处。被告虽在2016年9月向市政府请示并在同年10月召开协调会议解决,但直至公益诉讼人发出《检察建议书》后才于2016年11月8日立案处理,致使保护区红线范围内部分用地长期被侵占、生态环境资源被破坏、公共利益受侵害的状态长期持续而没有得到及时纠正,属于怠于履行法定职责的行为。鉴于被告在诉讼期间已经履行监管职责、被破坏的涉案用地绿地功能得到恢复,公共利益受危害的后果已经消除,判决其继续履行职责已没有意义,故本院确认被告怠于履行监管职责违法。

综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项的规定,判决如下:

确认被告深圳市城市管理局对福田国家级自然保护区红线范围内用地在2013年至2016年期间被非法侵占怠于履行监督管理职责的行为违法。

本案免收案件受理费。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提交副本,上诉于广东省深圳市中级人民法院。

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