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刘家瑞诉蚌埠市禹会区人民政府房屋征收补偿决定案

2017年度安徽法院行政诉讼十大典型案件之1

安徽省高级人民法院公布(2018年9月3日)

【典型意义】

美国哲学教授迈克尔.D.贝勒斯说过:“解决争执是全部法律(程序法和实体法)的目的之一”。2015年行政诉讼法修改,亦强化了争议解决功能。而行政审判实质性解决争议的关键在于,通过具体案件的审理,最大限度地将处于争议状态的法律关系妥善地、迅速地予以终局性的确定,从而定纷止争。这要求行政诉讼审理的对象不局限于被诉行政行为的合法性,而是关注原告的诉讼目的,追求全面妥善解决当事人之间的争议,并尽可能高效地一次性解决,避免争议解决的不彻底性,防止反复争诉不休。本案中,人民法院综合刘某解决房屋征收补偿争议的诉讼目的、双方当事人在评估之前关于由人民法院按照司法评估报告裁判本案的意愿、涉案房屋征收补偿方案的规定等对涉案房屋征收补偿争议直接依法予以裁判,改变了之前判决撤销补偿决定并责令重新作出补偿决定的传统裁判模式,避免了循环诉讼,有利于及时确定被征收人应当获得的补偿,是对裁判房屋征收补偿决定案件的有益探索。

安徽省高级人民法院

行政判决书

(2017)皖行终582号

上诉人(一审原告)刘家瑞,男,汉族,1968年9月10日出生,住安徽省蚌埠市禹会区。

委托代理人陶朦朦,北京京平律师事务所律师。

被上诉人(一审被告)蚌埠市禹会区人民政府,住所地安徽省蚌埠市涂山路429号。

法定代表人陈建功,该区区长。

委托代理人陈善,安徽南山松律师事务所律师。

委托代理人杨敬文,该区人民政府工作人员。

刘家瑞因诉蚌埠市禹会区人民政府(以下简称禹会区政府)房屋征收补偿决定一案,不服安徽省蚌埠市中级人民法院(2016)皖03行初100号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭于2017年7月14日、2018年3月1日公开开庭审理了本案。上诉人刘家瑞及其委托代理人陶朦朦,被上诉人禹会区政府的委托代理人陈善、杨敬文到庭参加诉讼,北京华瑞行房地产评估咨询有限公司注册房地产估价师胡文仓到庭接受询问。本案现已审理终结。

刘家瑞向一审法院起诉称,禹会区政府于2015年12月2日发布公告,对原告房屋所处区域国有土地上房屋进行征收。在未与原告达成补偿协议后,被告于2016年9月8日对原告房屋作出禹征(2016)002号房屋征收补偿决定。该决定严重侵犯原告的合法权益,理由如下:1、该决定剥夺了原告选择补偿方式的权利,被告告知没有可以就地还原的商业房进行产权调换和商业房实物安置,只能按照评估价格进行货币补偿,且被告评估程序严重违法,评估价格所依据标准错误;2、决定载明的用于产权调换的安置房,位于吴湾安置房区域内,不属于商业用地,不符合补偿方案的规定。被告已经在被拆迁区域新建商业用房,应该将被告安置在新建商业用房处,才符合补偿方案的“类似”和“就近”原则;3、决定未就原告房屋附属物进行全部补偿。综上,请求法院依法撤销被告禹会区政府作出的禹征(2016)002号房屋征收补偿决定,并判令其限期重做。

一审法院查明,2015年12月2日,禹会区政府发布禹征(2015)8号《蚌埠市禹会区人民政府房屋征收公告》,对张公山公园北门周边区域范围内国有土地上房屋实施征收,公告载明签约期限为三个月,同时公布了《张公山北门周边区域范围内国有土地上房屋征收补偿方案》。同日,禹会区政府将《关于协商选择确定房屋征收评估机构的通告》张贴于被征收区域。2015年12月8日,禹会区政府在收回征收评估机构协商凭证后,采用随机抽取方式确定安徽五星房地产评估咨询有限公司为该区域的征收评估机构。2015年12月31日,禹会区政府在被征收区域张贴《张公山公园北门征收区域1号楼商业房地产初步估价结果一览表》。2016年4月29日,刘家瑞对评估结果提出异议,要求重新评估。2016年5月18日,禹会区政府向刘家瑞送达《张公山北门征收区域1号楼刘家瑞户商业房地产估价报告结果表》。2016年5月23日,刘家瑞向禹会区政府提出估价复核申请。2016年6月3日,禹会区政府向刘家瑞送达安徽五星房评字2015-ZGSBM-ZS-FH-第001号房地产估价报告。2016年6月6日,征收评估机构对刘家瑞作出申请估价复核的回复。2016年6月23日,刘家瑞申请对安徽五星房评字2015-ZGSBM-ZS-FH-第001号房地产估价报告进行鉴定,蚌埠市房地产价格评估专家委员会于2016年7月1日作出鉴定结论,并于2016年7月4日送达刘家瑞。2016年9月8日,禹会区政府作出禹征(2016)002号房屋征收补偿决定,并于2016年9月9日向刘家瑞送达了该征收补偿决定书。该征收补偿决定主要内容如下:若选择货币补偿,按照市政府26号令第十五条、第十八条、第二十一条、第三十一条、第三十三条、第三十五条的规定,被征收人应得房屋价值补偿金556294元、装修附属物补偿费4988元、搬迁费602元、停业损失费20027元、货币补偿补助费111259元,合计693170元。若选择产权调换,按照市政府26号令第十五条、第十八条、第三十一条、第三十二条、第三十三条、第三十五条的规定,被征收人应得装修附属物补偿费4988元、搬迁费1203元、每月停业损失费3337.76元。按照市政府26号令第二十六条的规定,被征收人应安置的房屋建筑面积不低于60.16㎡,征收人提供坐落在吴湾安置房区域的钢混结构商业(期房)一套作为被征收人的安置房,按照市政府26号令第二十八条的规定,与原被征收房屋有效面积相等的部分,被征收人应交房屋产权调换差价款168273元;因安置房的房型设计致使安置建筑面积超出被征收房屋有效建筑面积的部分,其差价款由被征收人按安置房市场评估价50%支付;被征收人要求扩大的建筑面积部分,按市场销售价格结算。

一审法院另查明,刘家瑞房屋位于张公山公园北大门西侧1号楼一、二层11号,设计用途为商业,建筑面积为60.16㎡,结构为钢混。

一审法院认为,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定:“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。”本案中,原告刘家瑞与被告禹会区政府的房屋征收部门在征收公告确定的签约期限截止日前未达成补偿协议,禹会区政府作出征收补偿决定并无不当。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定:“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”第二十条规定:“房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的,通过多数决定、随机选定等方式确定。”本案中,被告提交的证据3、4、5、6可以证明被告在作出征收补偿决定前,已经依照法定程序对原告房屋进行了评估并在原告对评估结果提出异议后依法进行了复核评估和房地产价格评估专家委员会鉴定的程序。故原告主张被告评估程序违法的诉讼理由不能成立,该院不予支持。原告主张被告对其房屋的评估价格过低,但提供的证据并不足以推翻被告经法定评估程序所认定的评估价格,故该项诉讼理由该院不予支持。原告提出的产权调换房屋没有价格依据及原告房屋附属物没有完全补偿的诉讼理由,没有事实和法律依据,该院亦不予支持。

该案审理过程中,刘家瑞坚持认为对其被征收房屋的评估价格应当参照所处区域新建类似房地产市场评估平均单价予以认定,此系其与禹会区政府主要分歧所在,故特别予以阐明。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定:“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”同时,《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条规定:“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。”另外,本次对原告房屋所处区域拆迁的补偿方案所依据的《蚌埠市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十八条中规定,“除住改营房屋外,非住宅房屋的价值补偿金,根据被征收房屋状况,以其房地产市场评估价格确定。”而本案中,原告房屋系商业性质,属于非住宅,根据上述列明的相关规定,原告房屋的评估价格应当是以其房地产市场评估价格确定,需要考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等相关因素,而不是以所处区域新建类似房地产市场评估平均单价确定。原告所提出的以所处区域新建类似房地产市场评估平均单价确定评估价格的方式只针对征收住宅房屋时依据《蚌埠市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》计算政府确定的优惠价格时予以采用。

综上,禹会区政府作出的房屋征收补偿决定货币补偿标准公平,产权置换合理,认定事实清楚,程序合法,适用法律正确。原告所提撤销被诉房屋征收补偿决定的诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回刘家瑞的诉讼请求。

刘家瑞上诉称,1、被诉房屋征收补偿决定采用的是错误、有失公正的房地产征收评估价,是上诉人与被上诉人争辩的焦点,是构成被征收房屋补偿价过低的主因。安徽五星房地产评估咨询有限公司提供的价格评估标准,尤其是二楼4870元/㎡的价格远低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。一审判决对涉案“征收补偿房地产价格评估标准”的合法性、真实性、公平性及测算过程、计算依据等没有审查,有失公正。2、被诉房屋征收补偿决定确定的补偿标准应是不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格,对此,被上诉人负有举证责任。而上诉人向一审法院提交的证据5证明就近类似房屋价格远高于被诉房屋征收补偿决定确定的补偿标准。3、上诉人向一审法院提交的证据6即被诉房屋征收补偿决定系为证明征收补偿标准过低且不公平、不合理,其所提供的安置区不合理,差价找补不公平。4、一审判决对上诉人提供的证据7不予认定,而以被上诉人提供的有上诉人签字的调查表为依据不当。因调查表上上诉人的签字只证实调查人员进行了实地调查,调查人员并没有对被调查人说明该调查表将作为征收补偿的依据。5、一审判决认定“禹会区政府作出的房屋征收补偿决定产权置换合理”错误。上诉人被征收的房屋位于张公山公园4A级风景区正门旁成熟商业区,安置房是吴湾拆迁安置区的期房,上诉人还需找补差价16万余元,该补偿显然不合理,且该16万余元差价及安置房评估价的计算依据不明。另,张公山公园被征收区域的属性是国有土地,禹会区政府提供的产权置换地是划拨土地,两者土地性质不同。6、上诉人向一审法院提交的证据4照片和证据8视频相互印证,证明禹会区政府实施了违法侵权行为,一审判决认定与本案无关联错误。综上,请求:撤销安徽省蚌埠市中级人民法院(2016)皖03行初100号行政判决,并依法改判;确认被上诉人相关责任人涉嫌渎职侵权犯罪,应当承担相应法律责任,并赔偿经济损失;一、二审案件受理费由被上诉人负担。

禹会区政府答辩称,1、一审判决认定事实清楚,适用法律正确;2、被诉房屋征收补偿决定是根据上诉人的房屋评估价格、上诉人确认的附属物等事实,依法计算了房屋价值补偿金、附属物补偿、搬迁费、停业损失、货币补偿补助款的数额及产权调换的标准后作出,符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》和蚌埠市人民政府第26号令的规定,上诉人主张补偿标准过低不符合事实和法律规定。综上,请求驳回上诉,维持原判。

一审被告禹会区政府向一审法院提交了以下证据:1、蚌埠市禹会区政府禹征(2015)8号房屋征收公告;2、《张公山北门周边区域范围内国有土地上房屋征收补偿方案》、禹会区政府网页,证据1、2,共同证明禹会区政府对案涉土地依法作出了征收决定并公告,依法制定了补偿方案并公告,这是案涉补偿决定的依据,同时补偿方案确定的签约期限截止日期为2016年3月2日,产权调换安置区域是吴湾安置房区域。3、《关于协商选择确定房屋征收评估机构的通告》、公证书(2015)皖蚌众公证字第29375号、公证书(2015)皖蚌众公证字第29376号、评估委托书,证明经过法定程序确定了案涉征收的评估机构并予以委托评估。4、《张公山北门征收区域1号楼商业房地产初步评估结果一览表》、《张公山北门征收区域2、3、4号楼商业房地产初步评估结果一览表》及公证书(2016)皖蚌众公证字第837号,证明评估机构对案涉被征收区域的商业房屋作出了初步评估结果并予以公示。5、申请、《张公山北门征收区域1号楼刘家瑞商业房地产估价结果报告表》及签收、估价复核申请书、《对张公山公园北门征收区域1号楼刘家瑞、王庆军、崔锦富、陈楠四户被征收人申请估价复核的回复》及收条;6、房地产估价报告(安徽五星房评字2015-ZGSBM-ZS-FH-第001号)及收条、鉴定结论及领条,证据5、6共同证明就原告对分户评估结果提出的异议,评估机构予以复核,维持了估价结果,就原告对分户评估报告提出的异议,蚌埠市房地产价格评估专家委员会作出了维持评估报告的专家鉴定结论。7、原告刘家瑞的房屋产权证书及土地使用权证、国有土地上房屋征收调查表,证明原告被征收房屋的权属及附属物装修的相关情况以及原告对附属物装修等相关情况的确认。8、禹征(2016)002号《房屋征收补偿决定书》及收条、照片,证明被告依法作出了房屋征收补偿决定并送达公示。9、法律依据:《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院590号令)、《蚌埠市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》(蚌埠市人民政府第26号令),证明被告作出案涉补偿决定的职权、程序以及计算标准等依据。

一审原告刘家瑞向一审法院提供了以下证据:1、身份证,证明原告身份;2、房产证,证明原告是房地产权利人,拥有合法的房屋;3、土地证,证明原告是合法土地使用权人;4、照片,证明被告违法侵权事实;5、就近类似房屋价格(复印件),证明类似房屋的市场价格,说明补偿决定不正确,评估价格远低于市场价格;6、蚌埠市禹会区政府房屋征收补偿决定书,证明原告收到了补偿决定书,但是补偿决定不合理;7、地上附属物清单,证明被告地上附属物计算不完整;8、视频,证明在未与原告达成协议的前提下,政府采取暴力的手段逼迫签署协议。该视频是省电视台科教频道的记者到本市的现场采访,采访的时间是2016年10月26日(视频当庭播放)。

以上证据均随案移送本院。经审查,一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实,本院依法予以确认。

本案审理过程中,刘家瑞向本院申请对涉案房屋进行重新评估,禹会区政府对此表示同意。同时,双方当事人称愿以人民法院委托作出的评估报告作为裁判本案的依据。后本院经随机选择,依法委托北京华瑞行房地产评估咨询有限公司对涉案房屋进行评估。该评估机构于2017年12月29日出具了华瑞估报字[2018]010004号房地产司法鉴定估价报告。该报告载明,涉案的房地权蚌私字第422543号房屋,建筑面积为60.16㎡(一层27.09㎡、二层33.07㎡),设计用途为商业,在房屋征收决定公告时的房屋价值为人民币634385元。该估价报告已分别送达双方当事人。本院于2018年3月1日组织双方当事人对该估价报告进行质证,并通知北京华瑞行房地产评估咨询有限公司相关评估人员出庭接受询问。对该估价报告,刘家瑞认为选用的评估方法不合理、评估价格过低,不予认可;禹会区政府予以认可。本院认为该估价报告系在案件审理过程中,人民法院根据当事人的申请依法委托作出,具备证据的真实性、合法性和关联性,依法应予认定。

本院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的规定,解决行政争议是行政诉讼法的立法宗旨之一。而行政争议实质性解决的关键在于,通过具体案件的审理,最大限度地将处于争议状态的法律关系妥善地、迅速地予以终局性的确定,定纷止争。这要求行政诉讼审理的对象不局限于被诉行政行为的合法性,而是关注原告的诉讼目的,追求全面妥善解决当事人之间的权利义务争议,并尽可能高效地一次性解决,避免争议解决的不彻底性,防止反复争诉不休。本案中,人民法院对被诉行政行为即禹会区政府作出的房屋征收补偿决定进行合法性审查后,有判决重新作出房屋征收补偿决定之可能,但行政机关重作之后可能再次发生诉讼,从而使刘家瑞要继续经历后续的行政程序和行政诉讼,故为避免涉案争议陷入作出房屋征收补偿决定-诉讼-重新作出房屋征收补偿决定-再诉讼的循环,也为确定刘家瑞应当获得的补偿权利并保障其及时取得,本院综合刘家瑞解决房屋征收补偿问题的诉讼目的、双方当事人在评估之前关于由人民法院按照司法评估报告裁判本案之意愿、涉案房屋征收补偿方案的规定等对涉案房屋征收补偿争议直接依法予以裁判。

首先,关于涉案被征收房屋的价值问题。依据北京华瑞行房地产评估咨询有限公司作出的华瑞估报字[2018]010004号房地产司法鉴定估价报告,涉案房屋中有房屋产权证部分,即60.16㎡在房屋征收决定公告之日的房屋价值为634385元,对此,本院予以认定。除该60.16㎡外,刘家瑞在二审庭审中主张,另有19余平方米的自建房未进行补偿,但未提供相应的证据证明。经查,禹会区政府提举的《蚌埠市国有土地上房屋征收调查表》载明自建房为8.87㎡,该调查表已经刘家瑞签字确认。故,对刘家瑞主张的自建房,本院认定面积为8.87㎡。因该自建房无产权证,且已被拆除,对其价值无法进行评估,故本院参照上述有房屋产权证部分的房屋价值及房屋征收决定公告之日蚌埠市住宅类商品房平均市场价格,综合酌定该8.87㎡自建房的价值为60000元。因此,禹会区政府应当向刘家瑞支付房屋价值补偿金合计694385元。

其次,关于房屋内的附属物损失、停产停业损失、搬迁费的补偿问题。《蚌埠市国有土地房屋征收调查表》登记了涉案房屋的装修及附属物等状况,刘家瑞亦在该调查表中“被征收人”栏签字确认,故,被诉房屋征收补偿决定据此计算涉案房屋的附属物损失并无不当,刘家瑞关于依据该调查表确定其附属物损失不合理的上诉理由不能成立,禹会区政府应当向刘家瑞支付附属物补偿费4988元。根据《张公山北门周边区域范围内国有土地上房屋征收补偿方案》,用于商业经营的,每月停业损失费标准按其房屋价值补偿金的0.6%计算,实行货币化补偿的,一次性支付6个月的停业损失费;实行产权调换需临时过渡,被征收人自行解决周转房的,在过渡期限内,从其搬迁之日起至实施安置之日止按规定标准支付停业损失费,超过过渡期限提供安置房的,自逾期之日按规定标准的1.5倍支付停业损失费。故,刘家瑞若选择货币化补偿方式,其应当获得的停产停业损失为24997.86元(694385元×0.6%×6个月);若刘家瑞选择产权调换,因禹会区政府至今未提供安置房,故在案涉房屋征收补偿方案规定的24个月过渡期内,禹会区政府向应当支付停业损失99991.44元(694385元×0.6%×24);自超过过渡期限之月起,禹会区政府应当按照6249.47元/月(694385元×0.6%×1.5)向刘家瑞支付停业损失。案涉房屋征收补偿方案规定,搬迁费以被征收房屋有效建筑面积每次每平方米10元计算,实行货币化补偿的,支付1次搬迁费;实行产权调换的,支付2次搬迁费。故,若刘家瑞选择货币化补偿,应当获得搬迁费601.2元(60.12㎡×10元/㎡);若刘家瑞选择产权调换,应当获得搬迁费1202.4元(60.12㎡×10元/㎡×2)。

第三,关于货币补偿补助费。案涉房屋征收补偿方案规定,对选择货币补偿方式的被征收人,征收部门还应以一定标准向其支付货币补偿补助费,其中非住宅被征收人货币补偿补助费支付的标准是被征收房屋价值补偿金的20%。因此,刘家瑞若选择货币化补偿,禹会区政府应当向其支付货币补偿补助费138877元(694385元×20%)。

最后,关于产权调换问题。在本院审理过程中,刘家瑞表示要保留选择产权调换的权利,且同意对安置房价格按照禹会区政府委托的安徽建英房地产土地评估经纪有限公司作出的禹会区××路3#地块、5#地块项目商业安置房市场价格评估报告书载明的价格计算。但因该吴湾安置房尚未实际交付,且上述评估报告书系对吴湾商业安置房的评估,不同楼号的安置房价格不同,故,尚不能确定被征收房屋相对应的安置房屋的具体位置及价格。因此,若刘家瑞选择产权调换的补偿方式,其可按照案涉房屋征收补偿方案的规定在禹会区××路商业安置房内选择安置房屋,并与禹会区政府结算差价。

综上,一审判决认定事实基本清楚,但适用法律部分不当。上诉人刘家瑞的上诉理由部分成立,本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项的规定,判决如下:

一、撤销安徽省蚌埠市中级人民法院(2016)皖03行初100号行政判决;

二、撤销蚌埠市禹会区人民政府作出的禹征(2016)002号房屋征收补偿决定;

三、蚌埠市禹会区人民政府于本判决生效后三十日内向刘家瑞支付补偿款863849.06元(含房屋价值补偿金694385元、附属物补偿费4988元、停产停业损失费24997.86元、搬迁费601.2元、货币补偿补助费138877元)。若刘家瑞选择产权调换,蚌埠市禹会区人民政府应当向刘家瑞支付附属物补偿费4988元、搬迁费1202.4元、并按照《张公山北门周边区域范围内国有土地上房屋征收补偿方案》的规定计付停产停业损失费(过渡期限内共支付99991.44元;超过过渡期限之月起,按6249.47元/月支付),同时,刘家瑞可按照《张公山北门周边区域范围内国有土地上房屋征收补偿方案》的规定选择安置房屋及结算差价。

四、评估费用9000元由蚌埠市禹会区人民政府承担。

如未按本判决指定的期间履行金钱给付义务,应当参照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定,加倍支付迟延履行期间的债务利息。

本判决为终审判决。

审判长张志强

审判员王新林

审判员朱达远

二〇一八年四月二十八日

书记员潘玉丹

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