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时军等59人诉合肥市规划局建设工程规划许可案

2017年度安徽法院行政诉讼十大典型案件之4

安徽省高级人民法院公布(2018年9月3日)

【典型意义】

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第(一)项规定,相邻权人有权以相邻权受到侵害为由提起行政诉讼。随着城市高层建筑建设的发展,以日照等相邻权受到侵害为由对建设工程规划许可提起行政诉讼的案件增多,在司法实践中该类案件常有相邻小区业主多人集团诉讼,故应对相邻权人的范围予以界定,以防滥用诉权扩大起诉人范围。本案而言,“相邻权人”应以作出建设工程规划许可时应考虑和审核的内容和范围为限。城市规划管理技术规定及控制性详细规划通则均规定了被遮挡建筑的计算范围,“被遮挡建筑计算范围内”的建筑物所有人具有原告主体资格,有权提起行政诉讼,反之则无。这样,既保护了真正有利害关系的相邻权人的诉权,也遏制了“相邻权人”范围不明确导致的诉权滥用,具有典型意义。

安徽省合肥市中级人民法院

行政裁定书

(2017)皖01行终586号

上诉人(原审原告)时军等59人(名单详见附件)。

诉讼代表人胡晓静,女,汉族,1985年11月20日出生,住安徽省淮北市相山区,

诉讼代表人方向龙,男,1970年7月4日出生,汉族,住安徽省合肥市蜀山区,

诉讼代表人詹新伟,男,1984年6月10日出生,汉族,住安徽省合肥市蜀山区,

诉讼代表人王浩,男,1987年4月23日出生,汉族,住安徽省合肥市庐阳区,

上诉人共同委托代理人栾杉,安徽徽天律师事务所律师。

上诉人共同委托代理人杨丽丽,安徽和永律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)合肥市规划局,住所地合肥市怀宁路1800号国土规划大厦,统一社会信用代码11340100002991813X。

法定代表人闫萍,局长。

委托代理人王波,安徽权祯律师事务所律师。

第三人安徽铜冠房地产开发有限公司,住所地安徽省合肥市经济技术开发区石门路南,叠嶂路西铜冠花园S4商业及办公楼,统一社会信用代码91340100594295730B。

法定代表人陈建,董事长。

委托代理人吴刚,安徽铜冠房地产开发有限公司经理。

委托代理人方习存,安徽创元律师事务所律师。

上诉人时军等59人与被上诉人合肥市规划局建设工程规划许可案,不服安徽省合肥市蜀山区人民法院(2017)皖0104行初48号行政裁定,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理,本案现已审理终结。

原裁定认为时军等59人非本案被诉建设工程规划许可的相对人,是因认为相邻权受到侵害而提起行政诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条规定:“有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼:(一)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的。”该院认为本案中应对相邻权人的范围予以界定,以合肥市规划局作出建设工程规划许可时应考虑和审核的内容为限。本案时军等59人诉称的主要理由是被诉许可行为侵犯其日照、采光、远眺、通风等相邻权益。关于远眺、通风无具体的技术规范的规定,根据《城市居住区规划设计规范》的规定住宅建筑的间距已综合考量通风、视觉卫生等要求。关于日照、采光,2008年1月20日施行的《合肥市城市规划管理技术规定》及2013年7月1日施行的《合肥市控制性详细规划通则(试行)》均规定《日照分析报告》是被告审核高层建筑规划设计方案的依据之一。上述两规章也均规定了日照分析中被遮挡建筑的计算范围,范围内的建筑需进行日照分析,范围外的不进行日照分析,故该院认为,就本案而言“被遮挡建筑计算范围内”的建筑物所有人与被诉建设工程规划许可行为有法律上的利害关系,有权提起行政诉讼,反之则无。

《合肥市城市规划管理技术规定》和《合肥市控制性详细规划通则(试行)》高层建筑日照分析规则中有关拟建高层建筑的影响范围和被遮挡建筑的确定规定一致:“①南面界线为与拟建高层建筑平面外截的大寒日8时及16时太阳方位角(57°)控制线,北面界线为拟建高层建筑高度的1.0倍,最大不超过100米;东面、西面界线为遮挡建筑高度的0.5倍,最大不超过50米,最小不小于30米。②在上述阴影范围内,确定须进行日照分析的被遮挡建筑(指日照标准所规定的居住建筑和文教卫生建筑,当被遮挡建筑的一部分位于上述界线内时,界线内的各套住宅需考虑。)。③上述阴影范围以外的建筑不进行日照分析。”另现行国家及地方相关的建筑技术规范未对商铺提出日照要求及制定标准,未将其纳入日照分析范围。根据合肥市规划局提供的日照分析复核单位协和规划公司出具的图示及说明反映,本案时军等51人所涉的44套住宅户(具体为雍景台1#101、201、202、203、204、302、303、304、401、403、404、502、503、504、601、602、603、701、703、704、803、904,雍景台3#202、203、302、304、402、404、501、503、601、602、603、604、702、804、1002、1003,香水郡2#603,香水郡8#202、203、204、303、403),以及王健等8人所涉的商铺(具体为雍景台4#101、4#102+202、4#105、4#109、5#101、5#108、5#、6#101+201)非日照分析的“被遮挡建筑计算范围”。综上,该院认为,时军等59人与被诉的建设工程规划许可行为无法律上的利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条,《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(一)项之规定,裁定驳回时军等59人的起诉。

时军等59人不服一审裁定,向本院提出上诉。

上诉人的上诉请求:撤销安徽省合肥市蜀山区人民法院(2017)皖0104行初48号行政裁定,指令合肥市蜀山区人民法院继续审理。

上诉人上诉的主要理由为:一、一审裁定缺乏事实和法律依据,明显错误。主要理由为:1.一审根据《合肥市城市规划管理技术规定》和《合肥市控制性详细规划通则》得出上诉人与被诉行政行为不具有法律上的利害关系的论断错误;2.一审法院关于《日照分析报告》效力的认定也错误;3.相关规范虽未对商铺提出日照要求和制订标准,但也并未赋予行政机关无限裁量权力;4.一审裁定以上诉人房屋不在日照分析的“被遮挡建筑计算范围”内而认定上诉人与本案被诉行为没有法律上的利害关系,这种理由和结论错误。二、上诉人与本案行政行为具有法律上的利害关系,有权依法提起诉讼。主要理由为:1.铜冠花园相关建筑对上诉人房屋日照造成严重影响,使上诉人案涉房屋无法满足日照标准,故上诉人与被诉行政许可行为具有法律上的利害关系;2.被上诉人辩称上诉人案涉房屋在铜冠花园建成后满足国家建筑间距标准,这也与法律和事实不符;3.被上诉人所依据的《合肥市控制性详细规划通则(试行)》仍处于试行阶段,且在2016年3月已经被调整;4.一审裁定狭义地将当事人的民事权利排除在行政法律保护之外明显错误。

被上诉人合肥市规划局答辩意见:

一、上诉人的身份不符合法律要求,请求法院予以审查。上诉人在上诉状中签字的是李敬阳、刘瑞金两位一审代理律师(二审不在代理),随后提供的附页是135位原告的签字件。按照法律的规定,二审上诉人为59人,且59人是否上诉应该有本人提出,应该是59人签字。初步核对了前12个上诉人,如时军、李荣华、谢有庆、音良伦、马青升、严小艳等均未签字上诉。因此,本案上诉人不符合法律要求,请法院依法审查,驳回其上诉。

二、一审裁定认定事实清楚,适用法律正确,应予维持。

三、上诉人与本案没有行政法律利害关系,上诉人的上诉理由均不成立。首先,上诉人错误理解了一审裁定所确立的相邻权人范围原则。一审裁定依据强制性国家标准《城市居住区规划设计规范》、《合肥市城市规划管理技术规定》(合肥市政府令第131号,2008年1月20日施行,2013年7月1日废止)、《合肥市控制性详细规划通则(试行)》(合肥市政府令第167号,2013年7月1日施行,2016年3月6日修订)来确定相邻权人范围的。其次,行政行为具有法律上利害关系的内涵。法律上利害关系是公民、法人或其他组织的合法权益与行政行为之间存在的一种因果关系。法律上因果关系根据法律规定程度的不同可分为法律上有明确规定的法律因果关系和法律上没有明确规定的法律因果关系。法律上有明确规定的法律因果关系是立法者通过立法程序将某类得到人们价值观普遍认同与维护的事实因果关系予以确认的结果;法律上没有明确规定的法律上因果关系是指尚没有被普遍认同或由于立法技术等原因而没有被立法者通过立法程序予以确认的,但又因具有法律上意义并被法院确认的因果关系。前者因有法律的明确规定,所以这类法律上因果关系的认定较为容易,只需判断案件的事实因果关系与法律规定的因果关系的内容是否重合或相近即可。关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第13条所列举的几种情况便属于法律上有明确规定的法律上因果关系。本案一审正是基于司法解释规定的相邻权来确定法律上的利害关系,而相关行政规范明确了保护相邻权的范围,一审法院以此来确定当事人是否与行政行为具有法律上的利害关系没有任何违法和不当之处。相反,上诉人是没有任何法律依据来任意扩大行政行为具有法律利害关系的内涵,其结果必然是诉讼泛滥。比如其上诉中所谓的远眺权,任何距离的高楼(只要高于其住宅)都会影响其远眺权。综上,上诉人提起上诉事实和理由均不存在,恳请法院依法驳回上诉。

第三人安徽铜冠房地产开发有限公司陈述意见:坚持一审答辩意见,原审裁定正确,上诉理由不能成立。请求二审法院依法驳回上诉,维持原裁定。

本院二审查明的事实与原审裁定相同,对原审裁定认定的事实,本院予以确认。

本院认为:上诉人认为其相邻权受到侵害而提起本案的行政诉讼,根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条之规定:“有下列情形之一的,属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的与行政行为有利害关系:(一)被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的。”但这并不代表所有相邻权人均有权提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”即行政行为相对人以外的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的条件是,必须与行政行为具有利害关系,相邻权人也是如此。而认定与行政行为具有利害关系必须结合行政法律规范的规定进行判断,即行政法律规范所保护的公民、法人或者其他组织合法权益之外延有多宽,以及行政机关在作出被诉行政行为之时是否已尽到这种权益保护之审慎审查义务。

结合本案,上诉人应受行政法律规范所保护的合法权益,在于案涉工程建成后,确保其日照符合国家、省、市规定的标准;再看被上诉人是否对上述合法权益予以充分关注和保护,本案被上诉人在进行规划审批时,审查了第三人提交的相关材料,对可能受到行政行为侵害的上述合法权益予以了充分关注;最后要看上诉人的上述合法权益是否受到上诉人行政行为的侵害或影响,根据本案的两份日照分析报告来看,上诉人时军等59人并不在其日照范围之内,故并没有证据表明其前述合法权益受到侵害的事实。故本案上诉人时军等59人与涉案颁发建设工程规划许可证的行政行为之间不存在利害关系。综上,一审裁定认定事实清楚,适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定裁定如下:

驳回上诉,维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审 判 长  施光远

代理审判员  潘 攀

代理审判员  张 俊

二〇一八年三月五日

书 记 员  黄 浩

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