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最高法院案例:补发证书行为和非审批事项的信息采集行为的可诉性

【裁判要点】

1.补发证书相对于原证书而言,应当保持原证书各记载事项不变动。如果补发证书记载的各事项与原证书记载事项完全一致,则补发证书行为对利害关系人的权利义务不产生新的影响,不具有可诉性;如果补发证书记载的各事项与原证书记载事项不完全一致,发生变动,则补发证书的变动部分可能对利害关系人的权利义务产生新的影响,利害关系人可以对该补发证书行为提起行政诉讼,人民法院应当受理,但审理范围应限于补发证书记载事项的变动部分。

2. 台港澳侨投资企业批准证书记载的事项包括审批事项和非审批事项,审批事项需要经过商务主管部门审查批准才能变更,属于行政许可,非审批事项中部分记载事项是商务主管部门出于管理需要通过合法渠道采集的企业信息,该类记载事项属于信息的采集和利用,不具有行政许可的性质和效力。

3.现代社会是信息社会,政府管理部门对经济、社会等领域的有效管理高度依赖各类信息的整合利用,合法、准确和及时地采集和利用信息是政府信息管理职权与行政相对人信息权利和谐共存、健康发展的保障。政府采集并公示的信息存在错误、遗漏等与实际信息不符的情形时,信息权利人有权要求政府管理部门采取补正措施,保障自身信息的准确和完整。信息权利人认为政府管理部门采集和利用信息的行为侵犯其合法权益时,可以依法提起行政诉讼。

4.行政相对人可以请求行政机关更正错误采集的信息,但如果信息合法来源的内容已经发生变化,行政相对人不再享有相关的信息权利,则行政相对人不具有请求行政机关更正之前采集信息的权利。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2016)最高法行申311号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)游万全,男,1952年4月14日出生,汉族,台湾地区居民,住台湾地区。

委托代理人杨树英,北京市两高律师事务所律师。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)浙江省人民政府,住所地浙江省杭州市省府路8号。

法定代表人车俊,该省人民政府代省长。

委托代理人许关中,浙江省商务厅工作人员。

委托代理人侯亦丹,浙江省商务厅工作人员。

一审第三人(二审被上诉人)临海名宜礼品玩具有限公司,住所地浙江省台州市临海市城东开发区。

法定代表人郑弘基,该公司董事长。

委托代理人应振芳,浙江君安世纪律师事务所律师。

一审第三人(二审被上诉人)郑弘基,男,1958年12月12日出生,汉族,台湾地区居民,住台湾地区桃园市中正里馆后一街1巷6之3号。

委托代理人应振芳,浙江君安世纪律师事务所律师。

一审原告郑婉静,女,1954年1月7日出生,汉族,台湾地区居民,住址。

再审申请人游万全因与郑婉静诉浙江省人民政府经贸行政许可一案,不服浙江省高级人民法院(2015)浙行终字第451号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员王晓滨、代理审判员李涛、代理审判员李纬华参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

浙江省杭州市中级人民法院一审查明:(一)临海名宜礼品玩具有限公司(以下简称临海名宜公司)处于中外合资企业阶段的相关事实。1994年1月14日,原临海市对外经济贸易委员会作出《关于“中外合资临海名宜礼品玩具有限公司”合同、章程的批复》(临经贸[1994]6号)。1994年1月26日,被告作出外经贸资浙府字[1994]6126号外商投资企业批准证书,该批准证书上载明台方投资者为台湾郑弘基。1994年8月19日,原临海市对外经济贸易委员会作出《关于“临海名宜札品玩具有限公司”修改合同、章程的批复》(临经贸[1994]52号)。1994年8月24日,被告作出外经贸资浙府字[1994]6126号台港澳侨投资企业批准证书,该批准证书上载明台方投资者为台湾郑弘基。(二)临海名宜公司变更为外商独资经营企业的相关事实。1995年10月18日,临海市人民政府作出《关于同意创办外商独资临海名宜礼品玩具有限公司的批复》(临政发[1995]152号),同意临海名宜公司性质由合资经营变更为外商独资经营。原临海市对外经济贸易委员会于同日作出《关于同意“临海名宜礼品玩具有限公司”部分股权转让的批复》(临经贸[1995]52号),同意中方原持有的8%的股权转让给台方。1995年10月25日,被告作出外经贸资浙府字[1994]00211号台港澳侨投资企业批准证书,该批准证书所载投资者名称为台湾游万全。(三)临海名宜公司1996年和2006年两次取得批准证书及该两次批准证书被确认无效的相关事实。1996年9月19日,原临海市对外经济贸易委员会作出《关于“临海名宜礼品玩具有限公司”变更法定代表人的批复》(临经贸[1996]51号)。1996年10月2日,被告作出外经贸资浙府字[1994]00211号台港澳侨投资企业批准证书,该批准证书所载投资者名称为台湾郑长明。2006年6月12日,原临海市对外贸易经济合作局作出《关于临海名宜礼品玩具有限公司全部股权转让的批复》(临经贸[2006]60号),同日,被告作出商外资资浙府字[1994]00211号台港澳侨投资企业批准证书,该批准证书所载投资者名称为郑弘基、刘淑琴、刘鸿昌。根据原告的申请及相关司法鉴定意见书,原临海市对外贸易经济合作局于2008年12月30日作出《关于撤销<临经贸[1996]51号>文的决定》(临外经贸[2008]120号),决定撤销临经贸[1996]51号批复和临经贸[2006]60号批复,并明确相应的批准证书无效,要求临海名宜公司根据该决定到相关部门按临经贸[1995]52号文办理恢复手续,及时将2006年颁发的批准证书缴回注销。(四)被告颁发2009年2月5日批准证书的相关事实。在办理恢复手续过程中,原临海市对外贸易经济合作局于2009年2用4日作出《关于修正临海名宜礼品玩具有限公司批准证书的说明》。2009年2月5日,被告作出商外资资浙府字[1994]00211号台港澳侨投资企业批准证书(序号3300056822)。该批准证书载明:企业名称(临海名宜礼品玩具有限公司)、企业地址(临海市城东开发区)、企业类型(外资企业)、经营年限(叁拾年)、投资总额(伍拾捌万美元)、注册资本(伍拾壹万美元)、经营范围(生产销售各类工艺品、文体用品、教育用品)、投资者姓名(郑弘基)、注册地(台湾省)、出资额(出资51万美元)。(五)被告颁发2010年2月2日批准证书的相关事实。2010年1月13日,临海名宜公司向原临海市对外贸易经济合作局提交《请示》,《请示》内容为:“临海市对外贸易经济合作局:临海名宜公司于台州市工商行政管理局台工商企注《2009》2号文件,公司由郑弘基先生为100%投资人,游万全为法定代表人。作为公司投资人郑弘基先生根据章程和相关法律规定,于2010年1月13日,撤销原董事会成员及董事长任命,撤销游万全法定代表人职务。现投资人郑弘基先生再次申请以个人独资方式,申请修改公司总经理职务,委派刘淑琴为监事。原批准证书已登报遗失,要求重新出具批准证书,请予办理。”临海名宜公司同时提交了批准证书登报遗失声明的材料。2010年1月25日,原临海市对外贸易经济合作局作出《关于临海名宜礼品玩具有限公司变更章程相关条款的批复》(临外经贸[2010]9号)。同意临海名宜公司撤销原董事会组织机构形式,由股东任命执行董事、监事。同时,变更公司章程相关条款。要求临海名宜公司接文后在三十天内到工商行政管理部门办理变更登记手续。2010年2月2日,被告作出商外资资浙府字[1994]00211号台港澳侨投资企业批准证书(序号3300063119)。该批准证书载明:企业名称(临海名宜礼品玩具有限公司)、企业地址(浙江省临海市城东开发区)、企业类型(外资企业)、经营年限(叁拾年)、投资总额(伍拾捌万美元)、注册资本(伍拾壹万美元)、经营范围(生产销售各类工艺品、体育用品、教育益智玩具)、投资者姓名(郑弘基)、注册地(台湾省)、出资额(出资51万美元)。原告不服该2010年2月2日批准证书的颁发行为,诉至法院。

一审法院认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定:“提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;……”本案中,郑婉静主张其和案涉2010年2月2日的批准证书存在利害关系的理由为:1、游万全的财产属于和郑婉静的共同夫妻财产;2、郑婉静为临海名宜公司的董事。本院认为,虽然游万全投资人身份的确定,对作为游万全妻子的郑婉静而言,客观上存在一定的利益联系。但行政诉讼法上所谓“与行政行为有利害关系”系指法律上的利害关系,而非事实上的利害关系。对于“利害关系”的判断标准,考虑的是行政行为对相对人或其他公民、法人或者其他组织的利益造成直接影响,而非间接影响。本案中,郑婉静未被相关批准证书记载为投资者,且案涉批准证书的批准内容不涉及临海名宜公司董事成员的变更,故案涉2010年2月2日的批准证书与郑婉静之间不存在法律上的直接利害关系,郑婉静并非本案的适格原告。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第六项规定:“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第四十四条第一款第一项规定:“有下列情形之一的,应当裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉:(一)请求事项不属于行政审判权限范围的;……”本案中,2009年2月5日,被告作出商外资资浙府字[1994]00211号批准证书,该批准证书中载明了企业名称、地址、类型,经营年限、范围、投资总额、注册资本,投资者的姓名(郑弘基)、注册地、出资额等信息。2010年2月2日,被告系根据临海名宜公司提交的“原批准证书已登报遗失,要求重新出具批准证书”的请示,向临海名宜公司补发批准证书。经查,该2010年2月2日的批准证书除发证日期、序号不同外,其批准号及上述企业和投资者信息等均与2009年2月5日的批准证书内容一致,故被告颁发2010年2月2日批准证书的行为只是遗失补证行为,并未使原告持有异议的“确认投资者状况的相关批准内容”发生变化,该行为对原告的权利义务并未产生实际影响。原告对该行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。已经受理的,人民法院应驳回起诉。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项,《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第六项、第四十四条第一款第一项,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一、八项之规定,作出(2015)浙杭行初字第34行政裁定,驳回游万全、郑婉静的起诉。

游万全不服,向浙江省高级人民法院提起上诉。

浙江省高级人民法院二审认为:2010年1月6日临海名宜公司登报声明,批准号为商外资资浙府字(1994)00211号的《中华人民共和国投资企业批准证书》及营业执照等因故遗失,声明作废。2月2日,被上诉人浙江省人民政府根据临海名宜公司提交的“原批准证书已登报遗失,要求重新出具批准证书”的请示,向临海名宜公司颁发了涉案证书。该证书除了发证日期、序号不同外,其批准文号及企业的投资者信息等均与被上诉人2009年2月5日颁发的证书的内容一致,故被上诉人作出的涉案行为仅系临海名宜公司遗失证书后的补发行为,并未对上诉人的权利义务产生实际影响。上诉人认为其在一审后从浙江省商业厅获取的外商投资企业批准证书存根上载明临海名宜公司的法定代表人由上诉人变更为郑弘基,对上诉人产生了实际影响。对此,浙江省人民政府则认为上诉人提交并非涉案批准证书的存根,而是审批系统里录入的企业相关信息,临海名宜公司则认为,上述存根来源不明,不属于公司登记部门的资料,对该证据的三性不予认可。据查,上诉人在二审庭审中提交的“外商投资企业批准证书存根”,虽然上诉人在庭上陈述来源于浙江省商业厅,但并未经盖章核实,不符合证据的形式要件,故对该份证据不予采信。上诉人提出的上诉理由不能成立,不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,作出(2015)浙行终字第451号行政裁定,驳回上诉,维持原判。

游万全申请再审称:一、二审裁定把被诉的浙江省人民政府2010年2月2日颁发商外资资浙府字[1994]00211号台港澳侨投资企业批准证书的行为认定为:基于第三人临海名宜公司遗失原批准证书而换发新证,新证不包含变更申请人法定代表人的内容,申请人调取的存根不属于公司登记部门的资料,不符合证据形式,不予采纳,属于事实认定错误,举证责任分配错误。被诉颁证行为是一系列行政行为组合,其本质是基于第三人临海名宜公司申请而换发新证,其结果是因换发新证变更了临海名宜公司的现任法定代表人。该批准证书存根是《中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书》必不可少的组成部分,法定代表人身份正是其必备的登记内容。发放批准证书和变更存根是被诉行政许可行为的一部分,也就是说2010年2月的行政许可变更行为对存根中游万全法定代表人身份的变更,确实影响并损害了游万全的合法权益,属于人民法院对行政诉讼的受案范围。原审裁定割裂涉案“台港澳侨投资企业批准证书及存根”的完整性,仅对证书进行形式审查,并否定再审申请人提交的被申请人处保存的“存根”,在有条件核实存根内容的情况下,不予核实,从而导致事实认定错误。被诉批准证书存根部分对游万全法定代表人身份的变更,其实质是郑弘基为了实现不经通知游万全,单方变更法定代表人的目的,故意隐瞒2009年2月的批准证书,虚假遗失,欺骗被申请人,被申请人授权单位填写存根时隐瞒了此次变更中的法定代表人变更的事实而形成。请求最高人民法院依法撤销游万全诉浙江省人民政府之(2015)浙行终字第451号行政裁定、(2015)浙杭行初字第34号行政裁定;依法确认浙江省人民政府于2010年2月2日颁发商外资资浙府字(1994)00211号(投资人为郑弘基,法定代表人从游万全变更为郑弘基)中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书的行政行为违法,并依法撤销该批准证书。

浙江省人民政府提交意见称:2010年2月2日补发的批准证书除发证日期及序号不同外,其批准号及其他所载的企业名称、地址、类型、经营年限、投资总额、注册资本、投资者名称、注册地、出资额等信息均与2009年2月5日批准证书一致。答辩人所作出的被诉行为,仅系原审第三人名宜公司遗失批准证书后的补发行为。申请人已针对2009年2月5日颁发批准证书的行政行为提起诉讼,本案2010年2月2日补发批准证书行为对申请人的权利义务不产生实际影响,申请人对该补发批准证书提起的诉讼,不属于行政诉讼范围。原审法院驳回申请人起诉正确。审批机关向外商投资企业颁发批准证书正本、副本的行为属于行政许可,审批机关对存根的填写,不属于行政许可。经贸行政许可作出后,商务行政部门将相关内容录入《外商投资综合管理信息系统(全国版)》,即外商投资企业批准证书存根(一)、(二),涉及批准证书内容变更的,向外商投资企业颁发批准证书正本一份,副本两份。与颁发批准证书这一行政确认行为相比,商务行政机关对相关信息的录入,其信息远远超过批准证书记载的内容,仅用于商务行政机关内部管理和统计参考,对行政相对方不产生义务,不具有可诉性。审批机关应临海名宜公司的遗失补正申请,向其补发的2010年2月2日批准证书正本、副本与2009年2月5日批准证书所载内容相同,其中均无关于法定代表人的记载。存根中关于法定代表人的记载,系审批机关根据临海名宜公司本案内容填写。因此,浙江省高级人民法院(2015)浙行终字第451号行政裁定认定事实清楚、适用法律正确、审理程序合法。

再审复查期间,本院向再审被申请人浙江省人民政府调取了2009年2月5日颁发的商外资资浙府字(1994)00211号台港澳侨投资企业批准证书的正本、副本和存根,以及2010年2月2日补发的2009年2月5日颁发的商外资资浙府字[1994]00211号台港澳侨投资企业批准证书的正本、副本和存根。经比对,2010年2月2日补发的批准证书与2009年2月5日颁发的批准证书存根部分记载的法定代表人存在不同,由游万全变更为郑弘基。各方当事人对该两份证据进行了质证,对该证据的真实性均无异议,本院予以采信。再审复查听证现场,本院登录了全国企业信用信息公示系统(浙江),该系统显示临海名宜公司法定代表人在2010年2月3日曾经进行过变更登记,由游万全变更为郑弘基,该系统还显示2010年2月3日至今,该公司的法定代表人一直是郑弘基。经质证,各方当事人对该系统记载的法定代表人事项信息的真实性无异议,本院予以采信。

本院经审理另查明:2010年2月2日,浙江省人民政府在补发2009年2月2日颁发的商外资资浙府字[1994]00211号台港澳侨投资企业批准证书时,该批准证书存根部分记载的法定代表人事项由游万全变动为郑弘基。2010年2月3日,浙江省台州市工商行政管理局将临海名宜公司法定代表人由游万全变更登记为郑弘基,至今没有再变更。

本院认为:被诉行政行为是再审被申请人浙江省人民政府2010年2月2日作出的商外资资浙府字[1994]00211号台港澳侨投资企业批准证书,该证是浙江省人民政府根据临海名宜公司提交的“原批准证书已登报遗失,要求重新出具批准证书”的请示,在2009年2月5日商外资资浙府字[1994]00211号批准证书的基础上,补发给临海名宜公司的批准证书。本案再审复查阶段的主要争议是补发证书行为的可诉性,被诉批准证书中非审批事项的信息采集行为的可诉性等问题。

关于补发证书行为的可诉性。在原批准证书损毁、遗失等情况下,颁证机关可以根据权利人的申请补发批准证书。补发证书相对于原证书而言,应当保持原证书各记载事项不变动。如果补发证书记载的各事项与原证书记载事项完全一致,则补发证书行为对利害关系人的权利义务不产生新的影响,不具有可诉性;如果补发证书记载的各事项与原证书记载事项不完全一致,发生变动,则补发证书的变动部分可能对利害关系人的权利义务产生新的影响,利害关系人可以对该补发证书行为提起行政诉讼,人民法院应当受理,但审理范围应限于补发证书记载事项的变动部分。就涉案批准证书而言,各方当事人对补发证书的正本、副本与原证书的正本、副本一致这一事实不持异议,争议点是涉案批准证书的存根是否属于批准证书的组成部分,批准证书存根部分法定代表人事项信息的变动是否属于批准证书的变动等问题。商务部2003年11月3日下发的《关于启用2004年新版外商投资企业和台港澳侨投资企业批准证书及存根的通知》(商资函[2003]642号)第六条明确“新版批准证书为正本一份,副本两份,存根一份。”据此,存根是台港澳侨投资企业批准证书的组成部分,存根记载事项的变动,属于批准证书的变动,如果该变动事项对相对人的权利义务产生新的影响,属于可诉行为。

关于被诉批准证书非审批事项信息采集行为的可诉性。涉案台港澳侨投资企业批准证书记载的事项包括审批事项和非审批事项,审批事项需要经过商务主管部门审查批准才能变更,属于行政许可,非审批事项中部分记载事项是商务主管部门出于管理需要通过合法渠道采集的企业信息,该类记载事项属于信息的采集和利用,不具有行政许可的性质和效力。但商务主管部门对所涉信息的变更应当有明确的事实和法律依据,不能在没有合法依据的情况下直接予以变更。台港澳侨投资企业批准证书存根部分所涉及的法定代表人信息,不属于批准证书的审批事项,根据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第二条、第九条、第十七条和《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条、第九条、第三十条的规定,外资企业法定代表人的注册登记和变更登记均应当由企业登记主管机关即工商行政管理部门依法办理。因此,台港澳侨投资企业批准证书存根部分的法定代表人事项信息的采集应当以工商行政管理部门的登记信息为准。本案中,浙江省人民政府变更存根部分的法定代表人信息并非根据工商行政管理部门的登记信息,而是根据郑弘基的申请直接作出,该变更没有合法依据。现代社会是信息社会,政府管理部门对经济、社会等领域的有效管理高度依赖各类信息的整合利用,合法、准确和及时地采集和利用信息是政府信息管理职权与行政相对人信息权利和谐共存、健康发展的保障。政府采集并公示的信息存在错误、遗漏等与实际信息不符的情形时,信息权利人有权要求政府管理部门采取补正措施,保障自身信息的准确和完整。信息权利人认为政府管理部门采集和利用信息的行为侵犯其合法权益时,可以依法提起行政诉讼。因此,浙江省人民政府关于“与颁发批准证书这一行政确认行为相比,商务行政机关对相关信息的录入,其信息远远超过批准证书记载的内容,仅用于商务行政机关内部管理和统计参考,对行政相对方不产生义务,不具有可诉性”的主张不能成立。

行政相对人可以请求行政机关更正错误采集的信息,但如果信息合法来源的内容已经发生变化,行政相对人不再享有相关的信息权利,则行政相对人不具有请求行政机关更正之前采集信息的权利。本案中,浙江省台州市工商行政管理局在被诉批准证书作出的次日即2010年2月3日,已经将临海名宜公司法定代表人由游万全变更登记为郑弘基,至今未再变更。游万全在2010年2月3日之后已经不是临海名宜公司工商登记载明的法定代表人,也不再是临海名宜公司法定代表人这一信息的合法拥有者,在工商登记的法定代表人仍为郑弘基的情况下,游万全无权直接请求浙江省人民政府将批准证书存根部分的法定代表人由郑弘基更改为游万全。游万全如果认为工商行政管理机关的变更登记行为错误,可以通过法定程序将临海名宜公司法定代表人更改为其本人后,再向浙江省人民政府申请更正相关信息。虽然一、二审法院关于被诉补发批准证书与原批准证书记载事项内容一致的裁判理由确有不当,但因被诉批准证书存根部分记载的临海名宜公司法定代表人信息与目前工商行政管理机关登记内容一致,已无更正基础,游万全提起本案诉讼没有可救济的实体权益。据此,本院对原一、二审裁定存在的问题予以指正,但原审裁判结果并无通过审判监督程序纠正的必要和意义。

综上,游万全的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人游万全的再审申请。

审 判 长  王晓滨

代理审判员  李 涛

代理审判员  李纬华

二〇一六年十一月三十日

书 记 员  李林涛

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